【内容摘要】进入新世纪以来，诸如气候变化、粮食和金融危机、资源稀缺、人口增长以及城市化等新的人道主义挑战，增加了全世界的脆弱性和人道主义需求；与此同时，与自然灾害有关的灾难继续出现，武装冲突升级。在这种背景下，国际人道主义援助在全球治理中的地位上升。在过去的100多年中，中国从“接受者”转变为“贡献者”，以实际行动践行了联合国“保护”的责任，本文综述了中国对国际人道主义援助领域做出的突出贡献，并对未来中国扩大在该领域的贡献提出了自己的建议。

【关键词】中国 国际人道主义援助 作用

复旦大学发展研究院博士后燕玉叶（吴丹 摄）

对于人权的尊重早已经成为国际社会普遍认同的价值规范。1948年联合国《世界人权宣言》认为人人生而平等，且享有无差别对待的权利与自由，该宣言是近代人权发展的里程，其与1976年《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利及政治权利国际公约》并称国际人权三大法典。根据《世界人权宣言》第二十五条规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。而当有些国家因为政治、经济原因或是发生全国性天灾、战争导致政府失能，人民最基本的生活条件无法达到，甚至连生命遭到威胁时，这种集体人权的失落，只有依靠国际社会之政府组织与非政府组织出面援助，这就是国际人道主义援助。

2005年，联合国世界峰会正式将“保护的责任”写入会议文件，即国际社会有责任依据联合国宪章，采取必要手段，协助保护平民不受种族灭绝、战争暴行、族群清洗以及其他反人类罪行的伤害。2006年4月，联合国安理会对这个“保护的责任”原则加以确认。2009年7月，联合国秘书长潘基文发布《保护的责任实施报告》。自此之后，“保护的责任”成为国际社会新的共识。中国自19世纪末参加国际人道主义救援体系后，尤其是最近十年，在该领域做出了突出的贡献，以实际行动履行了“保护的责任”。本文将综述中国在国际人道主义援助领域发挥的作用。

一、国际人道主义援助机制现状

根据维基百科的定义，人道主义援助（Humanitarian aid）是基于人道主义目的提供的物资和后勤援助，特别是指应对人道主义危机，包括自然灾难和人为灾难时期提供的援助，其主要目的是拯救生命，减少痛苦，以及维护人的尊严。[1]

现代意义上的国际人道主义援助发源于西方。“早在公元前五世纪，在古希腊城邦之间的竞争与冲突中，由于属于同一文化和同一宗教，竞争和冲突设有不成文的底线，失败的一方固然出于非常不利的地位，但是胜利的一方对待战俘必须遵守不成文的底线。但这个不成文的最低标准在古希腊与野蛮人（非古希腊城邦）之间则不起作用。虽然这个标准是按照是否是古希腊城邦决定是否实施，而非是否是人，但古希腊仍然见证了人类历史上第一缕人道主义的曙光，因为战争只对有人性（humanity）的人才有限制”[2]。

在历史从神本主义逐渐走向人本主义之时，人本主义（humanity）的概念得到了笛卡尔、康德、马克思等人的倡导，结合基督教的博爱慈善，逐渐衍生“人生而平等，应给予同等尊重而非歧视”，奠定了人道主义精神发展的重要基础。人道主义逐渐演化为一种政治意识形态。

18世纪晚期19世纪初，人类开始有了国际人道主义援助行动的记载。1793年8月，法国颁布法令，解放圣多明克的奴隶。当地幸存的白人为了躲避黑人
报复，纷纷逃往美国、古巴、牙买加和波多黎各（在波多黎各的西海岸，来自圣多明克的法国难民建起了富于法国特色的马亚圭斯城）。1812年3月26日，委内瑞拉的加拉加斯发生里氏7.7级地震，大约1.5-2万人死亡，1812年4月29日，美国国会通过决议，决定购买5艘载有面粉的船前往救济灾民[3]。1821年，希腊人民反对土耳其奥斯曼帝国统治，争取民族独立的战争，战争得到了欧洲进步人士的同情，他们从道义和物资上进行支援。但国际人道主义援助行为是零散的、自发的，并没有像今天一样发展成一个有组织的救助系统。

现代意义上的国际人道主义援助要从1863年瑞士人亨利·杜南(Jean Henry Dunant) 成立的第一个国际人道主义援助组织——“伤兵救护国际委员会”（又称“日内瓦5人委员会”）开始。1859年，瑞士人亨利·杜南旅程中路经意大利伦巴底时，目睹法奥战争中的4万多名死伤士兵后，萌生了在各国设立全国性的伤兵志愿救护组织，战时支援军队医疗工作的想法。1863年2月9日，亨利·杜南与古斯塔·莫瓦尼埃(Gustave Moynier )、吉勒姆-亨利·杜福尔(Guillaume-Henri Dufour)、路易斯·阿皮亚(Louis Appai)及西奥多·莫诺瓦(Theodore Maunoir)一同成立了致力于为战争和武装暴力的受害者提供人道保护和援助的“伤兵救护国际委员会”，这就是国际红十字会的前身。从一个人自发地帮助受伤士兵的行动开始，红十字国际委员会在过去140年中已经成长为一个帮助世界上数百万战争受害者的国际非政府组织。

民间自发的国际人道主义援助行为也促成了政府开始设立正式的援外机构。郝伯特·胡佛（后来成为美国第31任总统）在一战及战后，在欧洲组织领导“救济委员会”，该委员会在1914-1915年期间共帮助12万名贫困的在欧洲的美侨返回祖国。此后胡佛又对比利时和法国进行了救济。1917年，美国参战后，胡佛被召回华盛顿，任美国粮食总署署长。胡佛的救济行为给他本人和美国带来了巨大的声誉。1919年2月24日，美国国会斥资一亿美元成立美国救济总署（American Relief Administration），胡佛任署长。这是第一个国家官方人道主义援助机构。官方及非官方国际人道主义援助机构的成立与实践进一步推动了国际人道主义思想的传播和机构的进一步扩展。

在第二次世界大战期间，国际人道主义援助工作遭到了各方面的挑战。首先是来自专制主义政府的阻扰。例如，1921年，苏联要求控制所有给予乌克兰饥饿人口的所有援助。第二，国际人道法存在缺陷。国际人道法包含规制战俘待遇的规则（1929年7月27日的《日内瓦公约》），但没有包括规制平民人口待遇的规则；国际人道法也没有将国内内战中的受伤害者纳入其中。[4]面对希特勒的犹太人大屠杀，国际援助机构束手无策。同时，二战之后，随着全球化的迅速发展，人类面临的问题开始逐步加深和复杂化。除了战争灾难扩大之外，国内社会贫富分化、南北失衡、环境破坏等各种问题也浮出水面。此期，单靠政府和红十字会组织已经不能应对日益复杂化的现实世界，各种非政府组织和联合国人道主义救助机构逐步建立起来了。

二战后，市民社会和非政府组织蓬勃发展。一系列国际团体在欧洲，尤其是美国建立起来了，例如CRC,CRS,CWS,JDC,CARE, OXFAM等。联合国人道主义援助机构也逐步设立起来了。以联合国为中心的国际人道主义援助体系逐渐成形。目前从事人道主义援助的机构有国际组织、非政府组织、各国政府机构等。国际组织有联合国、欧盟、世界银行、美洲开发银行、美洲国家组织、联合国儿童基金会、联合国世界粮食计划署、联合国人口基金会、联合国农粮组织、联合国开发计划署、世界卫生组织等。非政府组织有国际红十字会组织、对抗饥饿行动、国际开怀组织、国际明爱会、天主教救援组织、无疆界医师组织、紧急营养网络组织等。很多国家也成立有专门的对外人道主义援助机构，比如美国国际开发署，日本国际协力机构、日本国际协力银行、英国国际发展部、加拿大国际开发总署、德国复兴银行、法国开发署等。

国际人道主义援助机制的流程演示图[5]

二、从“接受”到“参与”：中国融入国际人道主义援助机制的历史轨迹

对于中国来说，人道主义救助的理念与实践都历史悠久。中国早在西周时期就设立了专门的官职来救济贫困和患病的人民。中国至少从宋代（960-1279）就开始大力实践博爱行为。就对外人道主义援助而言，古代的中国由于封闭、地理因素影响，基本上都是给予藩属国和周边地区的国家。历史记载，1696年，朝鲜连年发生特大饥荒，向清朝请求在中江（中国辽宁省丹东市与朝鲜义州之间的江心岛）地方开米市贸易。康熙帝得到此请求后，明确表示“大清与朝鲜‘内外视为一体’，对朝鲜饥荒表示同情，诏谕运送大米3万石到朝鲜，其中1万石无偿赏给朝鲜，另2万石以平价卖给朝鲜，同时积极鼓励中国米商运粮到中朝边境进行贸易”。[6]

现代意义上有组织、有规模的对外国际人道主义援助对于中国来说，是从接受西方传教士的国际人道主义援助开始认识的。唐朝以后，西方教会纷纷向中国派遣传教士。他们一边传教，一边帮助中国建立大学、医院、书局、救济院、孤儿院，传播西方先进的知识文化和科学技术。近千年的外国传教士们对中国人做出了巨大贡献。近代以来，不少英国医生来到台湾，一方面人道医疗照顾，一方面传播耶稣基督博爱精神。19世纪70、80年代，马耶在旗津开创路德医院，除日常施医治病外，还专门为中国培养战时可执行红十字医疗救护的人员。[7]1894年，甲午战争爆发。12月底，外国人在营口建立了红十字会医院。此后他们还在天津、北京建立了红十字会组织，在天津、烟台建立了医院。西方传教士、外交官和随军医生在中国传播国际红十字会国际人道主义援助的理念，并且帮助中国建立了红十字会组织。

红十字会在甲午战争中的救助行动，得到了清政府、各省官僚和国人的高度称赞。在西方人的影响下，中国国内的官僚、商人和各界精英们开始关注和支持本国的人道主义援助事业。1894年11月，李鸿章私人资助天津红会中国商船“Toonan”号，去“Arthur”港收治中国伤员。[8]他不仅从个人立场推动红十字会发展，而且还从官方立场给予红十字会支持。自李鸿章公开赞助红十字会后，沈阳和牛庄的道台也开始了支持。1月中旬，道台开始每人每天支持士兵10分钱用于牛庄红十字医院的士兵购买食品。[9]为了弥补牛庄医院的资金不足，《申报》于1895年2月7日，开始正式刊发劝捐公启，最终募集英洋4500 元、规元1000 两。[10]3月初，牛庄红十字会医院再次得到了江督捐银10000两，苏抚捐银2000两，上海著名义赈慈善家施善昌劝捐于民间筹银1000两的资助。[11]中国的本土慈善事业突破了地方的限制，开始上升到国家层面。

与此同时，国内具有先见之明的人士开始呼吁中国仿效西方成立红十字会。1897年，孙中山翻译出版《红十字救伤第一法》，呼吁在中国成立红十字会。旅日商人孙实甫翻译国外红十字组织的章程，广泛传播西方“人道”理念，被誉为“中国倡导红十字会第一人”。旅居日本的商人在给中国驻日大使的信中说，成立红十字会有四大好处：增加军队士气，提高国际威望，改善自然灾难中的公共健康，提高医疗科技。这封信被很多报纸转载。西方红十字会国际人道主义援助的理念和中国本土慈善事业的结合最终促成1904年，中国红十字会的最终成立，起初叫万国红十字会上海支会。中国红十字会成立后，作为国际红十字的一员，中国红十字会在联系国际委员会以及和其他国家红十字会的联系中发挥了重要功能。此后，中国红十字会协同政府、商会、民众参加了众多对外国际人道主义援助行动。

1906年4月18日凌晨5 时12 分, 旧金山地震爆发。据美国国家档案馆记录，整个地震不到一分钟，但是其引起的大火烧了三天，造成3000人死亡，40万人无家可归。[12]当时国内对生活在旧金山的10多万华人伤亡情况不明，国内各报社纷纷表。在舆论的呼吁下，国内掀起了一股民族主义的高潮。25日，上海万国红十字会和寓沪绅商筹垫规银5万两、洋5000元, 兑换成美元后, 电汇驻美大使梁诚, 请其派员赴旧金山散放。其中，万国红十字会拨发2万两，施则敬等人又另发公启,集银三万两。[13]这次募集活动从4月26日，报纸刊登募集启示后，一直持续到5月中旬上海各报为湖南水灾募集善款后才逐渐褪去热潮，甚至到9月份才基本结束。据地震后驻美大使梁诚给清政府的奏折，此次募捐，“在半个月之间，得到了20多万美金（约合30万两规银）”。[14]实际国内为旧金山华侨的募资应该远远超过这个数字。这是作者所看到的中国记录最早的近代国际人道主义援助行动。

历史上记录比较多的一次中国对外人道主义援助是对1923年9月1日，日本关东发生大地震的援助。当时，中日甲午战争刚刚过去28年，“一战”后日军又强占青岛，但中国的北洋政府、各界名人、相关团体、佛教界还是本着人道主义精神，参与了对日本进行人道主义援助。1923年9月1日上午11点58分，一场震级为7.9级的大地震袭击了日本关东地区。地震持续了4-10分钟。大地震引发了火灾、海啸和泥石流等次生灾害，共造成105,385人死亡。[15]横滨也化为了一片火海，在当时华人集中的南京街有5000在日中国人，结果约有2000人因地震和火灾死亡。地震发生后，当时的北洋政府组织立即组织赈灾救济委员会，并支出库银20万元(相当于现在6000万元人民币，当时1元钱能买40斤大米)用于救灾。还下令暂免食品、服装、药品、卫生材料等出口日本的关税。仅温州一地，日轮就运走大批木炭、烟叶、菜籽、鲜蛋等物，价值45.4万银元。

9月6日，上海总商会、红十字会等团体召开联席会议，成立了上海中国协济日灾义赈会。中国红十字会首先认款国币1万元，9 月8 日，中国红十字会理事长庄得之组织一支25人的赴日救护队，队员包括队长庄得之、医务长牛惠霖（剑桥大学医学博士），中华民国教育总长汤尔和（柏林大学医学博士）和五名灾情调查员，以及20 多个医生和护士，携带药品、病床、帐篷等90多件必需品乘亚后船赴日救助。回国之前，将未用药品及400元支票一张送过日本赤十字社，后还赠送给日本赤十字社23大箱药品和4000元金币。[16]至10月18日，协济日灾义赈会还帮助了6421人归国。此次救灾，共计用款17214.64元。各界名人也纷纷捐款，著名京剧艺术家梅兰芳组织了赈灾义演。在上海、北京、江苏、浙江等一些地方也都有自发的募捐活动。中国佛教界也组织了赈灾活动，各大寺院道场组织各种法会，吊祭日本地震的罹难者。

如果说，在对美国旧金山地震的援助中，中国人主要是出于爱国主义和民族主义之情，关注海外华侨的生存状况，参与的方式是通过各报社的呼吁，民众自动捐款，而在对日本关东大地震的援助中，我们看到，从当时的北洋政府，到中国红十字会组织、再到地方商会、佛教组织、社会精英和民众都有行动。这说明，中国国内已经逐渐形成了对外人道主义援助的协调网络。清末民初，中国的地方官员和商人支持红十字会运动的事实说明中国的精英突破了传统地方的限制，其身份从古代的地方精英上升为国家精英；而从支持日本关东大地震的行为中，我们看到中国的精英身份再次升华为世界精英。中国已经从国际人道主义援助体系中的单纯“接受国”身份发展为“参与者”和“输出者”。不过在新中国成立之前，由于中国自身处于外敌入侵、地方内战不停的历史时期，参与国际人道主义援助的精力和资金明显受到制约，学术界有很多文献记录外国对中国的人道主义援助，但是对中国对外实施的人道主义援助记录并不是很多。

三、从“参与”到“构建”：新时期中国在中国国际人道主义援助机制中的作用分析

新中国成立后，国际人道主义援助成为中国对外援助的主要形式。[17]“从1949年到1965年，新中国共开展76次对33个国家的人道主义援助，投入了超过900万元人民币的现金和物质。”[18]在50年代，中国不仅援助社会主义国家，还援助西方资本主义国家。比较大的两笔人道主义援助是了当时和中国完全敌对的日本以及印度。1952年5月，日本北海道札榥郡发生严重地震和海啸，一个主妇会写信给毛主席请求援助，中国红十字会立即电汇2亿元人民币(旧币)；同年，印度发生灾荒，我国先后以红十字会、全国总工会等4个群众团体的名义，两次各捐款20亿人民币[19]。60年代后，中国不再援助西方资本主义国家了，对非洲和拉美的援助增加。在援助方式上，新中国的人道主义援助主要以双边为主，但也偶然通过多边渠道进行，例如，中国于“1956年、1957年、1958年分别捐款一万个瑞士法郎给红十字国际委员会”[20]。与此同时，新中国还派代表参与了关于国际人道主义援助的法律起草，并成为最早签约日内瓦四公约的国家之一，该条约也是新中国成立后批准加入的第一个国际公约。[21]1979年，中国加入联合国儿童基金会、世界粮食计划署、和联合国难民署，同年开始向联合国儿童基金会、联合国难民署捐款，1981年向世界粮食计划署捐款。中国政府及民间慈善机构通过联合国、中国红十字会等政府与非政府组织一直在全世界进行人道主义援助，甚至在文革期间也没有停止。

冷战结束前后，伴随着国际人道主义灾难的增加，中国逐渐成为国际社会人道主义援助的重要行为体。尤其是2004年9月，中国正式建立了紧急人道主义援外机制。该机制牵涉到国家外交部、民政部、财政部、商务部、卫生部、地震局、军队等20多个单位。在高层部际协调会议的强力领导下，中国国际人道主义援助凭其反应速度、援助数量、援助质量等“中国式关怀”获得了国际社会的一致好评。在印尼海啸中，中国共向受灾国提供了7亿多元的人民币捐款，是中国对外援助历史上规模最大的紧急救援行动。“近5年来，中国政府累计开展紧急援助近200次，主要包括向东南亚国家提供防治禽流感紧急技术援助；就几内亚比绍蝗灾和霍乱，厄瓜多尔登革热，墨西哥甲型H1N1流感，伊朗、巴基斯坦、海地、智利地震，马达加斯加飓风，缅甸、古巴热带风暴，巴基斯坦洪灾等提供物资或现汇紧急援助；向朝鲜、孟加拉国、尼泊尔、阿富汗、布隆迪、莱索托、津巴布韦、莫桑比克等国提供紧急粮食援助”[22]。迄今，中国已经参与了对印尼海啸、马达加斯加飓风、东南亚禽流感、缅甸风灾、近期的巴基斯坦洪灾、俄罗斯特大森林火灾海地地震、日本海啸、非洲之角饥荒等几乎所有国际紧急人道主义灾难的救助行动。中国人道关怀的大国形象得以彰显。

“在2012年G20成员人道主义援助的排名中，中国以总量27百万美元排名第14位；在最慷慨（%GNI）的G20成员排名中，中国以0.0004%比重排在第8位；按照人均比重的排名中，中国以0.02美元和南非并列第15位。”[23]“在2012年的政府出资排名榜上，中国排名第29位。”[24]中国在全球人道主义援助机制中起到了积极的建设性作用。在援助渠道上，中国主要通过多边组织、公共部门、非政府组织、红十字会以及其他渠道进行援助。每年通过各个部门的援助金额和比重并不相同。在2010年，通过公共部门渠道的援助有3290万美元，通过多边组织的援助有360万美元，通过红十字会的援助有100万美元。[25]

在援助类型上，在2006-2011年的支出类型中，有食品、多部门、帐篷与非食品类型、健康、经济重建、协调、其他方式等。每年的援外类型不同，在2011年，食品占80.23%，而在2006-2008年，多部门类型则占据一半以上。[26]在援助对象的选择上，在2007-2011年的援助总额151.59百万美元中，非洲和沙哈拉沙漠北部援助金额最多，达77.7百万美元，占据约51.3%；其次是南美，达26.5百万美元，占据约17.5%；再次是远东16.5百万美元，占据约11%；其他还有北美以及中美洲国家14.4百万美元；南亚以及中亚3.1百万美元；欧洲1.0百万美元；中东0.2百万美元；大洋洲0.5百万美元；其他地区11.7百万美元。[27]

中国已经成为国际人道主义援助机制中最为重要的国家之一。2011年，英国宣布，停止对包括中国在内的16个国家的直接援助。欧盟也宣布停止对包括中国在内的17个超过中等收入的国家在2014-2020年的援助。中国已经从国际人道主义援助机制的“参与者”成长为“构建者”。2010年，中国超过日本成为世界第二大经济体，根据世界银行数据，2011年国民收入总值（GNI）在2011年达到6.6万亿美元。甚至中国被预测将在2030年超过美国成为世界第一大经济体。中国在国际人道主义援助领域中的潜在作用受到了国际社会的期待。2009年，一个保守的估计是，中国的对外援助总额为20亿美元，其中对外人道主义援助只有500万美元；在2010年，人道主义援助显著增加为3800万美元，在2011年达到8700万美元。中国的对外人道主义援助增长迅速、影响广泛、凭借其不干预内政、不附加条件、灵活性等特征受到了被援助国家的欢迎和国际社会的认同。未来，中国在国际人道主义援助领域还有很长的路要走，目前亟待从身份、理念、制度上加以厘清和进一步规范。

四、中国国际人道主义援助亟待处理好的几对关系

中国在国际人道主义援助领域已成为最突出的新兴发展中国家，尽管受自身能力、历史因素等制约。中国在该领域做出的突出贡献减轻了人类遭遇灾难时的痛苦，拉近了与受灾国之间的双边关系，输出了本国治理紧急灾难的经验，传递了中国追求世界和谐的理念，也显示出中国要在全球治理中做负责任大国的愿望，提升了中国的国际地位。未来，要提升中国在国际人道主义援助机制中的地位还需要健全对外协调的国内援助管理机制，消除西方国家对中国“援助崛起”的怀疑和误解，加强对本国贡献的国际宣传和理论研究工作。尤其当务之急的是要处理好以下几对战略关系。

第一、援助规模与自身国力关系。

近十年来，中国对外人道主义援助的次数和援助数额都增长迅速。仅在2011年，“中国政府向泰国、柬埔寨、缅甸、斯里兰卡、津巴布韦等20多个国家提供的人道主义援助总计近10亿元人民币。”这其中，中国对外人道主义援助规模最大的一次是2004年12月对印度洋海啸的援助，其援助金额达７亿多元人民币。目前，通过官方网站和2011年4月份国务院新闻办公室首次发布的《中国的对外援助》报告，我们可以得到的数据只有这些。中国对外人道主义援助的数据究竟是多少？这样的援助规模是否合适？与GDP的比重应该是在一个什么样的水平上？衡量这一规模是否合适的标准是什么？目前，我国还没有明确的数字和标准。当前，我们急需系统整理中国历史上各阶段对外紧急人道主义援助的数据，分析中国在国际人道主义援助体系中的地位，总结政策成功与失败的教训，参与国际社会成熟国家的做法，制定一个对外参与国际人道主义的支出标准和衡量体系。

第二、援助对象与外交目标的关系。

国际人道主义援助可以为外交服务，但又不能完全拘泥于此。国际人道主义援助在很多国家是外交经济工具的一种，但又不完全属于外交的范畴。从其本质上来说，它是跨国的慈善工程，起源于人的善意。但在现实主义为主宰的国际政治图景中，很多国家将是否进行对外人道主义援助与外交目标挂钩。通常，外交上，援助国会根据外交关系将援助国家分为很多等级，根据地理、灾情、双边关系、是否属于特殊关系、是否具有特殊目标等不同的情况决定是否进行援助以及援助的规模。联系到中国当前特殊的世情、国情和人情特质，中国国际人道主义援助亦需要为外交服务。其中，周边是关键，大国是基础，朋友是补充，其他是特例。也就是说，未来5-10年，中国外交面临的最主要困难将发生在围绕钓鱼岛争端、南海冲突的周边。我们的对外人道主义援助也要以此作为主要援助方向。因为，借此机会，我们可以熟悉、了解相关关键国家的国内状况、救援水平和经验、为万一发生的极端事件做准备。大国是我们参与国际联合救助的合作伙伴，学习救援经验的主要源泉，个别国家甚至是我们未来的可能敌人。通过合作和救援，我们可以了解最先进的救助经验，了解其他对方的国情，为我所用。非洲等中国传统的朋友，在国际政治经济秩序中，是我们的政治盟友，原材料的主要来源地，是我们国际政治和经济地位不可或缺的基础性力量的源泉。在我们的对外紧急人道主义援助体系中，也是我们必须承担起的责任和义务。其他国家则需要分别对待。根据其与中国的双边关系现状、历史交往状况、灾情级别及严重情况等情况给予区别对待。

第三，中国与国际人道主义援助体系的关系，亦即角色定位。

中国将来在国际人道主义救援体系中要扮演什么样的角色？领导者还是合作者？目前，国际社会呼吁中国担当起大国的责任，希望中国做领导者。国内，我们随着综合国力的快速增长，也有意做“负责任的大国”，促进世界的和谐。 我们可以做领导者，但是我们国内的经济发展水平和西方发达国家还有很大的距离，如果做“领导者”，可能需要和其他发达国家援助大国看齐，付出同等的援助？如果要同等付出，中国可能会面临超出本国国力，过度支出的问题。因为“中国基本国情仍然是人口多、底子薄、发展不平衡，经济总量虽大，但除以13亿多人口，人均国内生产总值还排在世界第九十位左右。根据联合国标准，中国还有1．28亿人生活在贫困线以下。”因此，我们不能主动去做领导者，但是当体系需要我们进行合作和协调时，我们应该尽力而为和量力而出。也就是说，我们可以做“被动的领导者”而不能做“主动的领导者”。

角色的定位问题牵涉到的一个关键问题是如何处理国内问题和国际问题的关系。国内问题是中国目前最亟需解决的领域。但同时，中国的周边是中国目前最棘手的问题，包括中日钓鱼岛问题、中国和东南亚国家的南海争端问题，如何处理国际压力与国内发展的问题？国际和国内的关系。国际问题处理不好，会影响国内的经济发展甚至国家安全。国内问题处理不好，影响外国直接投资（FDI）、贸易，进而影响中国的国际地位和国际形象。目前，是优先国内还是国际呢？过去30年，我们是一心抓国内经济建设，国际问题搁置。现在的政策呢？继续之前的政策，会引起民众民族主义的反对，会失去经济和战略资源，甚至领土，给国家带来不可弥补的损失，也会影响中国的国际地位。如果改变，会给国际社会留下“中国侵略或者欺负别国”的印象，处理不好，更会影响中国的发展，甚至全部失去几十年来的发展成果。现在已经到了不能全部只顾国内问题的时候了，要以国际问题为首。为此，我们对外人道主义援助要加强而不是收缩。

作者简介

燕玉叶 复旦发展研究院博士后，国际政治专业，

手机：13917265738；邮件：sunflower198006@163.com