内容提要 随着全球化的深入发展，原来两极格局下的族群纠纷、宗教矛盾以及国家内部治理等问题日益凸显。一些国家因内部冲突而引发大量侵犯人权事件和人道主义危机的发生，对地区安全甚至国际局势构成了新威胁与新挑战。针对各种人道主义灾难的频发，国际社会开始以人权保护为由介入冲突国的内部事务，并形成了一种“保护的责任”的规范。近年来，在西方国家与联合国的推动下，“保护的责任”规范在国际社会得到迅速地传播与扩散，并写入了联合国相关文件和决议，其内涵也正在不断地丰富和完善之中，大大推动了国际人权保护的法制化、规范化与国际化进程。但现行“保护的责任”理念还只是一项尚未成熟的国际规范，更多体现的是西方国家的价值观和人权观，其在内涵发展与适用性方面还存在诸多不确定性和分歧。尤其是自利比亚和叙利亚危机以来，“保护的责任”规范正面临着被西方国家滥用的危险。中国作为与西方国家在人权理念和规范诉求方面存在诸多差异的发展中国家，需要积极地回应当前广为传播的“保护的责任”规范，从发展中国家的视角来丰富和完善“保护的责任”的内涵，以推动未来的国际人权保护走上健康的发展轨道。

关键词 “保护的责任”   国际人权规范  规范传播  中国

复旦大学国际关系与公共事务学院2011级博士研究生邱昌情

一、  问题的提出

冷战结束特别是进入新世纪以来，伴随着国际权力结构的变迁与全球化的深入发展，原来在两极格局下的民族矛盾、种族纠纷以及国家内部治理等问题日益凸显，一些“弱国家”[①]因国家内部冲突常常出现不同程度的无政府状态，并伴随着大规模的内战和人道主义危机，对地区安全甚至国际局势构成了新的威胁与挑战。针对大规模人道主义危机的频频出现，以西方国家为代表的国际社会开始主张对冲突国家实施不同程度的国际干预甚至采取更有力的武力措施颠覆其政权以防止人道主义危机的恶化，推动形成新的国际安全与人权保护规范，使人道主义危机的国际干预成为国际法与国际关系研究领域中的热点问题。特别是近年来，国际社会关于人权保护的理念在全球化的冲击下正在经历着新的变迁与阐释，西方国家在人道主义危机介入的时候推出了“保护的责任”（Responsibility to Protect, R2P）[②]新概念，强调国家主权不再仅仅是对暴力手段的垄断，它还意味着一种保护本国人民的责任，必须限制主权国家对权力的滥用。随着国际社会对外干预行动的增多，人权保护问题从以前的“国内管辖事项”逐渐演变为“国际关切事项”，大大推动了人权保护的国际化趋势。

2011年利比亚发生大规模武装冲突和人道主义危机后，联合国安理会在相隔不到20天时间内相继通过了第1970号（2011）和1973号（2011）决议[③]，国际社会首次以“保护的责任”为由来保护利比亚平民免受武装袭击的威胁，并授权对卡扎菲政权进行直接军事干预，其反应速度之快与决议之严厉在联合国进行人权保护的历史中实属罕见。但后来英、法为代表的北约多国部队在干预行动中却大大偏离了“保护的责任”的行动范围，表现出强烈的推行其战略布局和以自身利益为目标的功利主义色彩，将联合国的“人权保护”目标转向了“政权更迭”行动，引发了国际社会对西方军事干预行动的批评与质疑。[④]与此同时，在推翻卡扎菲政权不久，西方国家又试图借“人权保护”为由将军事干预行动扩大到叙利亚现政权，使叙利亚问题“利比亚”化。与利比亚危机不同的是，西方国家多次联合施压推动联合国通过“安理会关于叙利亚决议草案”连续多次遭到中国和俄罗斯的携手否决，[⑤]阻断了西方国家使用武力颠覆叙利亚政权的企图，避免了“利比亚模式”的重演。从叙利亚危机的后续效应来看，联合国主导的多边框架下对话与谈判方式得到了国际社会的更多支持，但叙利亚国内人道主义危机的持续恶化也反映出联合国在人权保护行动中的“能力赤字”与成员国的分歧。所有这些要求我们对当前联合国主导的国际人权保护行动进行反思：“保护的责任”规范兴起与迅速传播的动力机制是什么？面对西方国家主导的新理念，发展中国家和作为新兴大国的中国应该如何应对这一规范的传播？ 在叙利亚和利比亚危机之后，“保护的责任”的前景如何？“保护的责任”是否能发展成当今全球治理背景下国际人权保护的核心概念？本文将对上述问题进行探讨。

二、从理念到行动：“保护的责任”规范的兴起与传播

在全球化深入发展的时代，国际社会的和平、安全与发展离不开世界各国人权的广泛实现与发展，人权保护已经成为当前国际社会共同关注的重要议题之一。二战结束以来，《联合国宪章》的签署和各种人权机构、规范性文件的确立大大的推动了人权保护的国际化进程。

冷战结束后，随着全球化与相互依赖的日益加深，世界变成了一个“日益缩小和碎片化的世界”。[⑥]国家内部的分裂、种族、民族和部落之间的冲突和暴乱日益凸显，国家内部的暴力冲突开始取代大国间的战争成为威胁国际社会和平与安全的一个新挑战。[⑦]尤其是自90年代以来，以卢旺达、科索沃人道主义危机的发生反映了在传统的联合国集体安全体制下应对地区人道主义危机的无力。以西方国家为代表的国际社会呼吁对《联合国宪章》中所强调的国家主权原则、不干涉内政原则进行质疑和反思，并试图发展一种“负责任的主权”（Sovereignty as Responsibility）[⑧]的新规范来应对主权国家对权力的滥用，以防止人道主义灾难的发生。“负责任的主权”的提出随即得到国际社会的重视与关注，时任联合国秘书长科菲.安南（Kofi A.Annan）采纳了“负责任主权”的理念，呼吁国际社会在如何应对系统性侵犯人权和大规模人道主义危机时应该尽早达成共识。2000年9月，安南在联合国千年首脑会议上曾提指出:“如果人道主义干预真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯，那么我们应该如何看待下一个斯雷布尼察和卢旺达大屠杀等悲剧呢？[⑨]

作为对安南秘书长的反应，2001年由加拿大政府主导建立的干预与国家主权国际委员会最早提出了“保护的责任”报告，强调主权国家有责任保护本国公民免遭大规模屠杀、强奸、饥饿等可以避免的灾难；当主权国家不愿或无力这样做的时候必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。具体包括三项责任：预防的责任、反应的责任与重建的责任。其目的是探讨国际社会在面对大规模侵犯人权和人道主义危机恶化时应该做出何种反应。

2004年12月，时任联合国秘书长安南任命的“威胁挑战和改革问题高级别小组”向第59届联合国大会提交了名为《一个更安全的世界：我们共同的责任》的报告[⑩]，接受和确认了“保护的责任”这一概念，进一步明确每个国家都有责任保护那些身陷本来可以避免灾难的人，如果主权国家无力或不愿承担这一责任，国际社会应该为此开展一系列工作。该报告首次将“保护的责任”理念纳入了联合国的人权议程。

2005年3月，安南在联合国秘书长报告《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》[11]重申了主权国家所具有的保护公民免受暴力和侵略危害的责任，呼吁国际社会接受“保护的责任”原则作为对灭绝种族罪、族裔清洗和危害人类罪采取集体行动的基础，确认这项责任首先在于主权国家，如果国家当局不愿或无力保护本国公民，国际社会需要利用外交、人道主义和其它方式在必要时采取集体行动，包括在必要时通过安理会的授权采取强制性行动。2005年9月，联合国《世界首脑峰会成果文件》则进一步明确指出：“每个国家都有保护本国人民免遭大屠杀、族裔清洗、战争罪、反人类罪的国际责任”[12]，国际社会应协助各国履行责任，增强主权国家在人权保护方面的能力建设；当一个国家无力或不愿承担“保护的责任”时，国际社会应该根据《联合国宪章》基本原则，通过安理会逐案处理，并酌情与相关地区国际组织合作，运用外交、人道主义救援等多种手段及时、果断地采取集体行动。“保护的责任”被写入世界首脑会议《成果文件》，大大提升了该理念的国际影响，标志着该理念在一定程度上获得了国际社会大多数国家的认可与支持。

2006年，联合国安理会通过了第1674（2006）号[13]和第1760（2006）号决议，再次确认了2005年《世界首脑会议成果文件》第138和第139段关于保护平民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任规定。其中1674号决议确认了保护武装冲突中的平民，强调了地区性国际组织在“保护的责任”中应该扮演重要的作用，在1706号决议中，联合国还授权非盟进入苏丹的达尔富尔地区开展人权保护行动，从而使“保护的责任”从理念设计变为实际行动。

2009年1月29日，联合国秘书长潘基文向联合国大会提交了《履行保护的责任》的报告，[14]强调了国际社会落实“保护的责任”的三项支柱。其中第一支柱是主权国家的“保护的责任”，即每一个国家都有责任运用适当和必须手段保护其人民免遭种族屠杀、战争罪、族裔清洗和反人类罪的危害。第二支柱是国际援助与能力建设，即国际社会有义务帮助主权国家免遭上述几种罪行的危害，增强其人权保护的能力。第三支柱是及时、果断的反应，即当一国政府不愿或无力保护其人民免遭四种罪行危害的时候，国际社会应该在联合国框架内及时、果断地采取集体行动，包括获得安理会的授权采取必要的强制性行动。秘书长的报告使“保护的责任”的落实有了更为具体的内涵与实施标准，特别是对国际社会进行武力干预行动进行了严格的限制。潘基文秘书长曾在联大会上表示“将保护的责任的构想付诸实施的时机已经成熟”。

2011年，联合国首次以“保护的责任”为由，在西方国家的施压下，先后通过了第1970（2011）号决议和第1973（2011）号决议，决议授权会员国采取一切必要措施，强制执行禁飞决议，以便保护利比亚境内的平民。决议通过后不久，以北约为首的多国部队就对利比亚卡扎菲政权实施了军事打击。利比亚危机无疑是联合国实施“保护的责任”的一次重要实践，但北约多国部队的干预行动偏离了“保护的责任”的范围，滥用了安理会的决议，造成了利比亚人道主义危机的进一步恶化，使“保护的责任”大大脱离了原本保护平民的色彩。

2012年9月，潘基文秘书长向联合国大会提交了题为“保护的责任：及时果断的反应”报告。[15]结合联合国在利比亚的军事干预行动存在的诸多争议问题对“保护的责任”的实施战略和伙伴关系建设进行了充分的讨论。

2013年7月9日，联合国秘书长潘基文作了关于“保护的责任：国家责任与预防”的报告，[16]充分肯定了自2005年世界首脑会议通过“保护的责任”概念以来，国际社会在发展这一概念及实施方面所取得的进展，面临的挑战以及未来的计划在联合国会议中展开了讨论。

综上，“保护的责任”概念自2001年提出以来，经过10多年的发展，在针对人道主义危机中的平民保护方面已经有着比较丰富的内涵、原则与具体实施标准，尤其是在联合国的推动下，“保护的责任”理念在全世界范围内得到了广泛的传播，有利于加强国际社会在国际人权保护方面的规范共识建构。但由于“保护的责任”规范是建立在西方国家的主权观念与人权保护观念的基础之上，其内涵发展和适用性还存在诸多分歧。随着人权保护国际化趋势的进一步发展，国际人权保护日益成为当今全球治理中的重要议题，国际社会亟须加强在人权保护中的规范建构。

三、“保护的责任”规范的现有共识及分歧

“保护的责任”作为西方国家所推出的新概念，在联合国的推动与倡导下，其在国际社会中产生的影响日渐增大，内涵与实施标准也正在逐步完善中。“保护的责任”与以往的“人道主义干预”论和“人权高于主权”论有着很大的区别，其突出的是一种“负责任的主权”（Sovereignty as Responsibility），强调人道主义危机中平民应该得到保护的权利和主权国家负有保护公民的主要责任。虽然西方国家在此问题上存在着借此实现干涉主义的方法转换的企图，但在全球治理的大背景下，主权国家日益成为一种对国内和国际社会的责任已经是不容忽视的事实和客观趋势。尤其是面对人道主义危机中一些震撼人类良知的人权侵犯事件的发生时，在联合国框架下进行干预已经越来越得到国际社会的认可与支持，但目前在国际人权保护方面还缺乏具有约束力的国际法规范。因此，“保护的责任”的出现既有进步和积极的一面，又存在着相当多的不确定性因素。国际社会需要在联合国框架内进一步展开讨论，尤其需要吸收发展中国家对该理念的看法，这样才能真正推动国际社会在未来的国际人权保护中形成共识。

（一）“保护的责任”的现有共识

首先，主权国家负有保护本国公民的首要责任。保护本国人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的责任在于主权国家，这是与《联合国宪章》中所强调的国家主权原则相一致的。主权国家可以通过在国内实施政治、经济、文化和社会保障等多方面的措施，促进本国经济发展、社会及民主政治的发展，培育包容的政治文化，从根本上消除引发上述罪行的根源。

其次，国际社会保护的补充性与辅助性。“保护的责任”的履行不应违背国家主权原则和不干涉内政原则。尽管主权国家具有预防人道主义灾难的发生的首要责任，但是成功的预防经常需要国际社会的支持。当主权国家滥用主权造成人道主义危机的发生时，国际社会不能采取漠视态度，有责任保护该国平民免遭种族灭绝、族裔清洗、战争罪和反人类罪之危害。但国际社会在履行“保护的责任”过程中，其所能提供的“保护的责任”只是对于主权国家不愿或无力履行该责任的辅助或补充，因而其启动的条件必须是严格限制的。只有确实存在主权国家的人民遭受上述罪行之害，该国已经无力或不愿采取措施保护人民免遭上述罪行之害，可以通过安理会授权采取必要的保护行动。国际社会提供“保护的责任”的目的是为了帮助目标国重建和加强其保护人民的主权权能，而不能借机干预目标国的内政。

再次，“保护的责任”概念内涵只能适用于种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪等四种罪行。国际社会不能随意对“保护的责任”概念的内容作扩大解释，更要避免滥用。“保护的责任”的主要目标是为了保护人道主义危机中的难民，防止地区冲突局势的恶化。因此，当一个国家发生人道主义灾难时，需要联合国通过事实调查、斡旋、调停等各种手段对该国的人道主义危机进行评估，并提交安理会讨论，最后形成决议是否需要采取集体行动。

最后，冲突预防的首要性以及对使用武力进行严格的国际法限制。有效地预防地区冲突的发生，才是对平民最好的保护。人道主义危机的恶化大多由于目标国国内经济贫困、社会不公、种族纠纷等治理不善而引发动乱，需要协助主权国家从根源上消除产生冲突的诱因。在发生或确有发生人道主义灾难的情况下，只有在包括调停、斡旋、制裁等所有非军事手段都被证明是无效的情况下，才能考虑通过联合国安理会的授权进行强制性干预。因此，国际社会必须对使用武力干预进行严格的限制，以免个别国家借助“保护的责任”旗号干涉别国内政。

（二）“保护的责任”的不确定性

尽管国际社会对“保护的责任”存在着一定的共识，但至今尚未发展成为一项具有约束力的国际法律规范，而仅仅是通过联合国的一些文件、决议和联合国秘书长的报告对“保护的责任”的内涵进行了阐述，其内涵与适用性在具体操作层面还存在着诸多不确定性。

首先，“保护的责任”中的军事干预行动容易被滥用。“保护的责任”概念本身对国际社会的军事干预行动进行了严格的限制，即必须是在其他和平方式穷尽的情况下，得到联合国安理会的合法授权才能采取相关强制性行动。同时强调军事干预前的预防应该是比反应和重建更为重要的责任，在军事干预行动后，国际社会还必须注重该国“后冲突时代”的重建工作。但是西方国家的相关实践表明，目前的“保护的责任”在西方人权价值观的引导下，呈现出仅注重做出反应的责任，而忽视预防和重建责任的倾向。在利比亚危机中，联合国安理会授权通过第1973（2011）号决议，其目的是为了保护利比亚内战中的难民，制止日趋恶化的利比亚局势，但北约多国部队直接将“保护人权”目标转向了“政权更迭”目标，使联合国授权的干预行动大大偏离了“保护的责任”的行动范围。相反，在后卡扎菲时代，利比亚的政治重建也异常艰难，国际社会所承担的“重建责任”显得捉襟见肘。

其次，“保护的责任”缺乏有效的监督与执行机制。潘基文秘书长在《履行保护的责任》报告中强调依靠三大支柱战略来履行“保护的责任”。第一支柱是国家的保护责任；第二支柱是国际援助和能力建设；第三支柱是国际社会采取及时、果断的干预行动。由于联合国没有一支属于自己的军队，其干预行动必须依赖成员国和国际组织的合作。因此，“保护的责任”的实际承担仍然取决于联合国成员的政治意愿，特别是安理会成员国的一致。这使反应责任的及时、适度很难保证。

最后，“保护的责任”具有选择性的特点。联合国安理会采取军事干预行动的决议往往取决于安理会常任理事国的政治共识，当需要对人道主义危机中的平民进行保护时，各国往往根据本国的国家利益考虑是否需要采取干预行动，在大国的利益博弈之下往往很难达成一致共识。因此使国际社会采取的“保护的责任”行动具有选择性的特点。在叙利亚国内的人道主义危机恶化时，由于俄罗斯与中国对军事干预行动持不同意见，先后多次否决了西方国家的涉叙决议草案，联合国在关于叙利亚问题上无法通过任何有效的决议。

四、应对“保护的责任”规范的传播:中国的视角

“保护的责任”作为西方国家提出并推动的人权保护规范，主要体现了西方国家的价值观和人权保护理念，其发展进程必将对广大发展中国家的人权观造成重大冲击。作为与西方国家的人权理念和规范诉求存在诸多差异的发展中大国，近年来，在国际体系的改组与国际规范重建的大背景下，[17]中国所坚持的不干涉内政外交原则日益遭到西方国际社会的质疑与批评。因此，中国迫切需要从维护国家利益出发，站在广大发展中国家的立场上积极回应“保护的责任”的发展趋势，引导“保护的责任”体系朝着更有利于实现国际公平正义的方向发展，推动联合国在未来的国际人权保护规范建构中发挥建设性作用。

（一）中国对“保护的责任”的立场

2005年6月7日，中国政府在发布的《中国关于联合国改革问题的立场文件》中首次明确了对“保护的责任”的态度：“各国有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重，不应动辄加以干预。在出现大规模人道主义危机时，缓和和制止危机是国际社会的正当关切。有关行动必须严格遵守《宪章》的有关规定，尊重有关当事国及其所在区域组织的意见，在联合国框架内由安理会根据具体情况判断和处置，尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理。”[18]在后来的联大辩论以及中国代表的发言中也多次重申了对“保护的责任”的立场。因此，可以看出，中国政府支持的是经世界首脑会议上广泛讨论并严格定义的“保护的责任”概念。

从国际社会的现有共识来看，中国政府认为加强对国际社会中的难民保护是国际政治的重要进步之一，“保护的责任”里的一些人权保护理念具有积极的一面。随着全球化的深入发展，国家主权和人权理念都被赋予了新的时代内涵，主权国家对内需要通过“善治”来确保其国民的基本权利，而不能利用绝对主权的盾牌滥用主权权力。特别是一些国家因国内治理不善、种族纠纷而出现大规模的人道主义灾难时，国际社会不应该漠视灾难的发生，需要在联合国框架下通过人道、和平的方式协助主权国家履行“保护的责任”。

与此同时，中国政府也认识到“保护的责任”还只是一种不成熟的国际规范，其内涵和适用性还存在诸多争议。尤其是发展中国家担忧“保护的责任”会成为西方国家干涉发展中国家内政的借口。因此，中国政府在联合国的多种场合反复强调履行“保护的责任”不应“动辄进行武力干预”、“通过对话与和平的方式解决问题”、“防止被滥用”等。特别是在叙利亚危机爆发后，西方国家施压联合国推动对叙利亚的军事干预行动，多次起草军事行动草案，试图复制“利比亚模式”。中国政府看到了“保护的责任”被滥用的危险性，反复强调军事干预不是解决叙利亚危机的最好手段，反而只会使叙利亚危机更加复杂化，并先后几次与俄罗斯携手否决了西方国家涉叙的决议草案。

（二）中国的战略应对

“保护的责任”规范是当前西方国际社会主导推动的对于系统性侵犯人权事件和大规模人道主义危机的反应，它是一项试图将过去基于干预的权力

首先，需要积极回应“保护的责任”在国际社会中的传播与扩散。作为与西方国家有着不同人权观和规范诉求的发展中大国，中国一直坚持的不干涉内政外交原则日益遭受西方国家的争议。随着中国在全球治理中的地位的提升，中国应该从维护本国的国家利益出发，从发展中国家的视角来丰富和完善“保护的责任”体系，引导其朝着有利于国际公平正义的方向发展。

其次，“创造性性介入”地区热点问题，为真正履行“保护的责任”秉持公道、伸张正义，防止其被滥用而成为干涉别国内政的工具。随着中国国际影响力的增大，可以预见，未来中国在解决地区热点问题上所承担的国际责任和压力越来越大。中国又是安理会常任理事国之一，不能仅仅只是对西方国家的提案进行否决与弃权，而应该建设性地提出中国自己的方案，为当今的全球治理提供更多的国际公共产品，树立负责任大国形象。

最后，维护联合国的权威与效力，完善联合国多边框架中进行武力干预的具体条件、程序与监督机制。“保护的责任”最具争议的焦点就在于国际社会在何种情况下可以通过强制性干预行动来实现“保护的责任”。由于联合国缺乏必要的执行机制与监督机制，采取强制性行动的能力主要依靠联合国成员国特别是大国的支持。因此，在具体执行联合国的授权时，大国往往根据自己的国家利益行事，使干预行动往往偏离“保护的责任”的行动范围。因此，必须对“保护的责任”中进行强制性干预的内容进行严格的国际法限制，明确其标准与监督机制，这将关系到未来联合国在国际人权保护中的权威与形象。

结语

人权的国际保护已经成为联合国参与全球治理的三大支柱内容之一，国际社会对联合国的使命和期望值也在不断扩大。“保护的责任”为未来的国际人权保护提供了一条规范路径，其逐渐规范化的趋势充分反映了全球治理背景下联合国在人权保护理念的变迁。但是“保护的责任”目前还只是一种理念和主张，尚未发展成为具有约束力的国际法律规范。因此，在具体的操作层面有着比较常见的错误倾向，如人权保护的标准、主体、原则等方面在国际社会层面远未达成共识。因此，如何将这一理念的适用范围进行严格的限制并机制化，还需要国际社会进一步探讨。作为一种规范路径，“保护的责任”承担着对系统性和大规模侵犯人权的回应，但这种回应不能简单地依赖国际社会的武力干预等强制措施，而应该建立在《联合国宪章》基本精神基础之上，从人权状况改善的根源出发，增强主权国家自身的能力建设，以“负责任的主权”理念完善“保护的责任”规范的内涵，强化主权国家的责任与国际社会的合作与协调，在正义与秩序之间寻找到平衡点，这样才能成为国际社会所共同认可的国际规范。

随着中国在全球治理中地位的进一步提升，应对国际规范传播、创设甚至主导与中国国家利益相匹配的国际规范不仅关系到未来中国是否可以实现可持续性崛起，而且对于维护中国的海外利益、树立负责任大国形象，协调与发展新型的大国关系具有积极意义。中国作为最大的发展中国家与联合国安理会常任理事国之一，在人权保护理念与规范诉求方面与西方发达国家存在诸多差异，应当从发展中国家的视角出发，在理论与内涵方面进一步完善“保护的责任”体系，防止“保护的责任”理念被滥用，以推动联合国在未来的国际人权保护行动中走向健康的发展轨道。

附件：邱昌情，男，复旦大学国际关系与公共事务学院国际关系专业在读博士研究生。

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