[内容摘要]20世纪末兴起的全球治理概念挟裹“全球化”、“信息化”进程迅速成为研究者和实践者关注焦点。但迄今理想中和设计中的全球治理价值共识、制度规则尚没有形成，更忽略全球治理鸿沟（Global Governance Gap, GGG）存在的现实。本文通过初步阐述西方学界过去20余年全球治理研究进展及其缺失，进而分析全球治理鸿沟对治理实现的挑战，在此基础上以期探寻提升全球治理效能的解决路径。

[关键词]全球治理 研究进展 全球治理鸿沟

[作者简介]臧雷振，北京大学政府管理学院博士研究生，哈佛大学访问学者

一、导语

治理（Governance）作为一名词并不是现代社会的新创，但自20世纪末期以来其在学术话语中的流行缘于被赋予多重学术性新内涵，研究者通过将新的治国理政思路嵌入在传统名词之中，使其从简单的名词转化为内涵丰富的学术概念并得以广泛使用（见表1）。具体来看，早在1960年底“治理”这个名词还被视为是“政府所做职责内容”的同意词，1955年牛津英语字典也定义治理为“统治的行为和方式，被管理的状态”。但到了1980年代后期，通过学者的努力，治理“学术化的定义”出现在国际关系和公共行政学领域。如国际关系学者(Rosenau 1992)将治理作为解释1980年代国际合作实践一个新视角[②]。随后伴随1980年代末期到1990年代初期公共行政学变革，治理进一步被引进公共管理学科之中，如罗德（Rhodes）将治理的概念与彼时政府变革相结合，试图探寻最大限度限制政府权力进而形成“没有政府的治理”[③]，以挑战传统自上而下的等级结构范式，寻求公共部门管理改革的新方向。这种理念迎合了彼时限制政府规模，规范政府权力范围的时代诉求，再次将“治理”推向社会科学学术研究的新高潮。

北京大学政府管理学院博士研究生臧雷振（吴丹 摄）

自此之后，治理通过学术化外衣的包装便广泛在社会科学研究中得以使用，仅以英文学术期刊SSCI所发表文章来看，自1990年以来，以治理为主题的文章已经增长了30倍。1980年只有30篇文章，1990年则有39篇，而到2003年激增1100篇，从1990年占整体SSCI文章0.03%的比例到2003年占0.75%。[④]笔者对1980年到2012年在SSCI刊物发表文章（Article）100篇以上的学术机构分析来看，这些发表文章单位涉及全球范围的77家（其中哈佛大学，曼彻斯特大学，牛津大学，密西根大学，多伦多大学，加州大学伯克利等学校均位居前列），分别分布在35个国家（美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家位居前列），所发表文章中主要研究方向涵盖：商业经济，政府与法制，公共管理，环境治理，国际关系，城市与区域研究，发展规划，社会学、教育学。这类议题的文章基本占此类学术论文总数的80%以上[⑤]。

所以，“今天的国际多边、双边机构、学术团体及民间志愿组织关于发展问题的出版物很少有不以治理作为常用词汇的。”[⑥]伴随治理概念越来越广泛地运用到不同学科领域，并通过在其前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“善治”“社会治理”、“地方治理”、“社区治理”、“多层次治理”、“多中心治理”、乃至新兴的“网络治理”等[⑦]，根据笔者不完全统计目前由主权国家、国际组织、学术团体等界定的治理定义高达120余种，但常用治理概念阐述分为以下五种版本：（1）、发展经济学领域认为治理是现代经济增长的必要元素；(2)、国际组织和机构认为发展问题的解决不仅在国家层面，如环境问题等还需要国际社会协调和跨国组织协调；（3）、公司治理；(4)、1980年代兴起的新公共管理所使用的概念；(5)、网络合作与协商论坛使用的概念。[⑧]在这些不同版本概念诠释下，通过对治理的进一步细化和区分，亦衍化出数十种不同类型的治理模式。

“全球治理”概念也就在这样一种学术潮流中自然而顺利诞生并广为传播，特别是在全球化的背景下，凭借信息技术发展和支持，昔日广袤的地球正变成一“地球村”，国家与国家之间，地区与地区之间的联系愈加紧密和便捷，而各种区域冲突、国家安全、环境保护、资源开发、气候变暖等影响范围更为广泛，传统的基于一国边界的国内管理转向更多的国际合作和协商。然而，自国际发展委员会主席勃兰特于1990年在德国提出全球治理概念，以及1992年由28位国际知名人士发起、由联合国有关机构成立的“全球治理委员会”（Commission on Global Governance）[⑨]迄今已过去了20余年，理想中和设计中的全球治理价值共识、制度框架尚没有形成，而全球治理鸿沟（Global Governance Gap）却在不断扩大。本文初步阐述过去20余年全球治理学术研究进展，进而分析全球治理鸿沟对治理实现的挑战以及西方学界对此视角研究的忽略，通过对这些问题的分析比较以期探寻提升全球治理效能的解决路径。

二、全球治理研究进展

自1990年代以来，全球治理作为国际政治和比较政治学界研究的核心词汇，在以ISI web of Knowledge数据库为分析对象中，可发现以全球治理（Global Governance）为主题检索SSCI数据库中1990年到2013年所有文献类型为论文（Article）的数据量高达3563篇次，篇均被引用（排除自引）为8.47次，H指数(h-index)为67（见图2，图3）。就SSCI文章发表来看呈现年年上升的趋势，表明全球治理最近20年来一直稳定的成为学者学术关注焦点。此外这类论文的平均引用率和h指数远远高于政治学和国际关系学科的整体引用水平，也侧面说明了以“全球治理”为主题的论文受整个学界重视程度及其影响力。

进一步分析还可见此主题论文主要发表国家中美国，英国，加拿大位居前列，且论文产出国中的前十名中基本涵盖GDP排名位居世界前列的国家，前25名中，除了沙特、印尼、土耳其与墨西哥等国以外，其他的20国集团（G20）全部榜上有名。总体来看，这些国家的论文发表量占据这一主题论文总量的80%以上，为全球治理研究贡献了主要观点及理论拓展，形成显著的观念思想输出，牢牢掌握此话题的国际话语权，其他国家的研究受之影响。这一趋势体现一国的综合经济实力和国际政治影响力客观的映射在对全球治理主题研究上，

从对全球治理主体研究方向比较中，过去20余年研究的主题涵盖环境科学，国际关系，政治学，地理学，经济学，管理学等热门学科。其中有关环境问题的全球治理文章占据1990年至今本主题论文总量的21%，从时间序列来看，特别是最近10年这一领域研究论文激增，初步呈现当前环境领域的全球治理问题正在成为研究关注的焦点之一。而其他国际关系和政治学领域研究紧随其后也在意料之中，毕竟全球治理首先在政治学和经济学领域提出并逐步发酵，伴随国际经济交往活动的增多，对经济和管理制度层面的全球治理实现分析也逐渐增多。

相关出版载体中，由Lynne Rienner Publishers自1996年出版至今的《全球治理（Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizations）》一直颇受好评，其出版的全球治理文献也最多；而麻省理工（MIT）在2006年创刊的《全球环境政治（Global Environmental Politics）》虽历史较短，但由于近年来全球环境问题备受关注，其有关全球环境的政策、法律与监管等方面治理文章也逐步增多，发文排名前十的刊物中有关环境问题的专业期刊就占了三个，再次表明环境研究领域全球治理是学者讨论的热门话题。其他诸如传统的国际关系研究刊物《国际政治经济评论》也是全球治理相关论文发表的重镇。在经济研究领域的《商业伦理杂志》和《公司治理评论》则是这一主题相关论文发表的重要渠道，从其论文内容来看，特别是有关全球化过程中商业伦理、商业价值探索，标准化治理制度设立等是研究的核心（见表1）。

表1：全球治理主体SSCI论文中主要国家来源，主要研究方向及发表刊物，获取时间：2013年7月22日

以上来自专业学术数据库的论文分析给出这一领域研究的直观感受和结果，而根据谷歌书籍词频统计来看，自1990年代以来，全球治理在书籍中出现的频率同样呈现上升趋势。民众使用谷歌搜索引擎对全球治理搜索国家分布则主要是在欧洲和北美洲，说明这些区域的民众对此概念更为关心，当然由于基于英文搜索的统计数据，对其他非英语国家可能存在忽略。但是与上述SSCI数据检索结果还是呈现出若干的一致性，学术研究中在北美洲和欧洲这些区域发表的相关论文也最多（见图4、5），经济发达程度和政治制度稳定程度与此领域论文发表具有明显相关性。

上述分析展现了“全球治理”相关议题研究在世界主要学术期刊和主要搜索引擎中所存在趋势及区域特征等。多元化的研究聚焦一是可以说明全球治理具有重要现实意义和理论价值，还可以表明这是一个充满争议和亟需完善的议题。“全球治理鸿沟”就体现出该议题的理论冲突和实践过程的矛盾性。下文通过分析传统研究中所忽略的全球治理鸿沟以展示“全球治理”理论主张中内在的歧义，探索全球治理效能提升的路径。

三、全球治理鸿沟（Global Governance Gap, GGG）

“全球治理委员会”指出全球治理意指个体、制度、公共部门与私营部门等管理共同事务并实现多途径整合，在这一持续过程中，相互冲突的利益或多样化利益能够互相调适并合作，其包含正式制度安排和非正式制度安排的综合使用。[⑩]这种定义仅是保证在全球政治领域活跃和有效的首要体系。这个体系包括组织、制度和其他形式的规则、原则和决策程序。[11]这一定义表明：首先，全球治理是一动态过程，镶嵌于全球各国或地区共同关注议题的解决，重在协调、谈判；其次，全球治理的制度建构不同于传统的国家权威实践，既包含国家或地区间协议也包括不同的习俗惯例等。最后，全球治理的主体更加多元，主体既有国家层面的政府当局，也有非政府组织和各类跨国组织。

显然，基于上述要求实现全球治理需要理念、制度和参与者的共同支撑，但愿景与现实存在巨大差距，比如全球治理的制度建设难以反映问题本质的重要性，像环境问题是关注的焦点，而相关的治理支持和设计却难以反映出重要性[12]，这就形成了全球治理鸿沟。加拿大智库全球治理创新研究中心（The Centre for International Governance Innovation，CIGI）在2012年发布的报告中指出[13]：全球治理鸿沟阻碍了在发展、安全、环境等领域实现进一步推进全球治理的努力。具体而言体现在以下方面：全球环境治理由于政出多门，出现系统性的弱点；各种机构和协议大多重复而不具有新意，零碎而不具有连贯性；经济发展组织的权威和资源不充分；宏观经济监管能力需要提升；国际货币基金组织、G20及其他经济合作发展组织之间的协作需要加强；食品安全与农业对政治的长期影响不明确；各种突发性传染病的国际预防与协作依然存在问题；国际水资源及其他能源分配；核安全；跨国犯罪；网络安全；城市化及移民等。所以，概括来看，全球治理鸿沟表现在全球治理实现过程中，其所需要的价值、制度、行动主体及治理议题出现差异与争议，从而削弱或阻碍了全球治理实现及效能提升，并进而带来全球治理过程和结果的失衡（Imbalance）与失当（Inadequacy）。西方学界全球治理鸿沟研究的忽略，导致当前全球治理研究难以形成突破性革新和实践。以下将重点分析全球治理制度、主体及议题的发展演化及国家之间的差异。

1、全球治理的制度鸿沟

诚如前文所言，虽然全球治理作为一个学术概念自1990年代方被提出，但其实践则早已有之，十九世纪初对世界范围资源分配中做出的规则设定，实施，裁决与沟通主要基于国际条约，欧洲国家之间的协定以及国家法院的裁决，规则的沟通和实施监督则依靠传统的纸质媒体，外交官和间谍等；伴随第一次世界大战的结束，基于《凡尔赛合约》建立起来的国际联盟（LN），在应对国家之间土地纠纷及和平建设过程发挥重要作用，也成为彼时期制度规则建设和实施监督的主体，同时期的国际法院则构成规则争议裁决的重要国际机构，同时伴随科技技术的发展，广播也构成并加速了规则沟通和信息传播的主体。随之二次世界大战结束后成立的联合国组织取代国际联盟，弥补传统国际联盟架构中各种不足，为建设和平的世界和国家间纠纷提供对话解决平台，这期间形成的各种联合国决议以及国际条约构成此时期全球治理规则的主题，而各种区域性的国际的组织兴起如北大西洋公约组织和各种国际非政府组织等也在规则实施中扮演重要角色，同时广播、电视和纸质媒体共同构成规则信息传播的重要载体。伴随苏联解体后冷战时期的全球治理逐步从传统的和平与战争议题中转向环境气候问题、社会与经济发展问题等，比如WTO等逐步成为国家之间自由贸易的核心平台，同时因特网的出现也进一步加速了国家之间规则的沟通。

表2：全球治理的演化：制度层面

改编自：Tehranian Majid.(2002).Globalization and Governance: An Overview.In Eşref Aksu ve Joseph A. Camileri,(eds)Democratizing Global Governance,New York, Palgrave Macmillan. pp.3-10

全球治理的制度建设在过去若干年间一直在不断的试图完善和发展（见表2），但依然存在全球治理“事实层面”和“法理层面”鸿沟的不断扩大，制度层面建设远远落后于现实进展。制度滞后一是体现在现有制度难以容纳或有效解决当前全球治理问题；现代社会的复杂性和飞速发展使得制度滞后的缺陷尤为凸显，制度缺乏前瞻性和预见性常形成头痛医头脚痛医脚的临时应对，缺乏长远的制度准备。

二是固有的国际利益格局和利益共同体杯葛相关制度建设和改善。如面对日益恶化的全球变暖问题，《联合国气候变化框架公约的京都议定书》目标“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”，为减少全球碳排放，减少热带雨林的森林砍伐，所有国家都需要共同的努力。部分国家特别是发达国家基于本国经济利益考虑迟迟不签订相关条约，难以为全球气候变暖的治理带来一致性行动。

此外还存在全球治理体系的合法性基础和标准的设定。[14]因为从制度设计的视角来看，全球治理的出现重新塑造了新的规则和制度安排，重新定位了新的制度框架。[15]合法性基础和标准的夯实、以及制度执行准则的规范与落实是全球治理实现的前提。

2、全球治理的主体鸿沟

全球治理不可能有效的发展成为单一主体或政体，如世界政府，但需要不同的机构和制度协同整合去应付各类全球问题。自1648年威斯特伐利亚条约以来，全球治理被认为是镶嵌于国际资本主义秩序下的区域国家共同体，长久以来，全球治理受国家领土范围和资本主义的政治秩序所影响。20世纪美苏争霸虽造成短暂的全球治理力量失衡，但随后1991年苏联的解体，资本主义秩序下的全球治理再次成为主导性力量，特别是伴随20世纪末期全球公民社会的发展，跨国非政府组织进一步推动了全球治理实践和理念的延展。此外国际层面的跨国公司和跨国组织，次国家层面的社会运动等共同构成当前全球治理的主体（见表3）。

在21世纪初的经济危机中，全球性经济组织和政府的协力合作应对，并没有像1929-1933和1981-1982两次经济危机最终形成全球性衰退的严重影响。诸多学者认为这次全球经济危机重新促进了国际合作，重新发挥了国际组织作为全球治理主体的作用，如货币基金组织。[16]

表3：全球治理的体系：跨国的、国际的、国家的及次国家的力量

来源：改编自Rosenau, James N.(1995). Governance in the Twenty-first Century. Global Governance, No.1, pp.13–43

但当前全球治理主体间鸿沟依然存在，就国际组织而言，其对全球问题解决有效与否取决于是否恰如其分的把握区域异质性并随之调整应对目标。[17]由于全球治理实现需要在不同部门之间和发展水平多层次性地区之间的整合实践，如全球治理应该注重政府与非政府部门人员的协调，正式公共政策网络与非正式公共政策网络之间的衔接。现实中由于各主体间实力对比的差距导致对全球治理制度的理解不一，执行力和行动力不同，进而带来全球治理失衡。同样以环境治理问题为例，南北国家之间、发达与发展中国家之间的工业技术水平差距，使得发展中国家的环境污染治理有心无力，或是在资源贫困情况下难以有效提供公共环境保护。

此外，全球治理重要主体全球公民社会在世界各个国家发展也不近平衡，20世纪八十年代以降，公民社会(Civil Society)理论在世界范围内复兴，成为一股全球性的思潮。世界范围内兴起了一场“结社革命”，[18]这些组织有着共同特征，即组织性、非营利性、自治性和自愿性，但它们在名称上却千差万别：有的强调与政府相区别，称作非政府组织（NGO-Non-governmental Organization）；有的强调与企业相区别，称作非营利组织（NPO-Non-porfit Organization）；有的强调组织的志愿特性，称作志愿组织（VO-Voluntary Organization）；还有的为区别于政府和企业而称作第三部门（The Third  Sector）。这些名称的内涵基本相同，但在外延上则稍微有所区分，共同构成公民社会的主体。据国际组织年鉴统计，国际公民社会组织的数量在过去10年中增长了四倍，[19]从1990年的6，000个上升到1999年的26，000个。[20]另据统计，在现有的48，350个国际组织中，非政府的国际公民社会组织占95%以上，至少在46，000个左右。[21]显然这类组织的总部和发展起源大多位于发达国家如欧美，发展中国家的话语权在这类组织中越来越弱，造成新的治理失衡。以国际货币基金组织为例，金砖四国的总投票权比例为共为12.14%（巴西，1.38%；中国，6.17%；印度，1.89%；俄罗斯，2.7%），而美国一国则占到16.79%。 全球治理主体间的不平等令全球治理效能发挥和实现受到重要掣肘。

3、全球治理议题设定（Agenda Setting）差距

不同国家或同一国家的不同发展时期必然有不同的利益诉求，以及不同的文化与文明之间认知差异，[22]相应的全球治理策略也存在差异。诸如领土争端、核危机、区域稳定、民族主义、经济发展、环境保护、恐怖主义、人权等重要的全球治理议题中，全球治理的参与主体并没有一致性的议题取向。

现实中为获取一定程度的议题设置共识，全球治理的参与主体往往通过谈判与协商来予以解决。特别是对那些涉及并影响全人类的，需要共同努力以解决的困难、威胁或挑战。各个参与主体通过国际制度或非制度安排，进行讨论、合作并努力达成一致。[23]以极端恐怖主义问题为例，虽然对这一影响世界和平发展稳定议题各经济体已经取得基本的共识，而且2001年联合国还成立了“反恐怖委员会”以商定与各国分享有关为打击恐怖主义而制定的准则、标准和最佳做法的信息，并在可行情况下协助各国遵守，此外联合国还通过实施《全球反恐怖主义战略》以及各项安理会针对反恐问题的决议的和主席声明。而现实则是不同国家为了自身利益，往往在打击恐怖主义时坚持“双重标准”，根据对自身是否有利采取不同的立场。这既造成包庇和纵容恐怖主义，背离反恐初衷，也损害国际反恐合作。这种全球治理议题设定权也从侧面反映当前全球治理鸿沟的存在。

四、简短结语

过去20余年，全球治理以及成为一个国际理论和实践中的核心概念。[24]全球治理的兴起既为国际活动带来了新的强制性权力（Compulsory Power），制度性权力（Institutional Power），也通过结构性改变带来结构性权力（Structural Power）和结果性权力（Productive Power）。当前信息时代的全球治理变得更加复杂化和多元化,[25]并削弱了国家的自主性，扩大了公共空间[26]。全球治理在迎来诸多欢呼的同时，也面临新的问题。虽然有人认为全球治理并非具有实际内涵的概念，我们称之为“全球治理”是因为我们不知道对正在发生的进展如何称呼。[27]当前的全球治理研究也大多针对概括性事实的理论分析或解决特定治理挑战的特定体制的实证研究。

本文基于反思和批判的视角提出“全球治理鸿沟”的事实，从整体性的中观层面讨论和完善全球治理效能未来提升的空间和路径。客观审慎对待全球治理鸿沟存在的现实，将有助于理清当前全球治理困境和局限存在的背后深层次因素，本文分析只是对这一过程做了初步的尝试。

（臧雷振：北京大学政府管理学院博士研究生，哈佛大学访问学者）