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海泽龙:“保护的责任:法治良心与严峻现实”
发布时间:2013年11月18日  来源:北京大学国际关系学院  作者:海泽龙  阅读:1788


——以利比亚冲突为案例

【摘要】2010年底以来,随着“阿拉伯之春”引发的利比亚冲突的不断持续,“保护的责任”再次成为国际社会的舆论焦点。作为全球治理中跨国人权保护的重要环节,“保护的责任”自其正式提出以来,就广为各界所关注,而其自身不论是在理念还是在现实中都存在一定的矛盾与局限性,并对主权原则、不干涉原则形成不同程度的冲击。以美国为首的西方国家,借“保护的责任”鼓吹所谓“人道主义干涉”,对利比亚实施军事打击和政权更迭,实际则制造了更大的人道主义灾难,引发了包括中国在内的国际社会对如何实施“保护的责任”的反思。

【Abstract】By the end of 2010, along with the "Arab Spring" caused by the persistence of conflict in Libya, the responsibility to protect became the focus of public opinion of the international community once again. The responsibility to protect, as an important part of international human rights protection of global governance,has been concerned widely by the international community since its birth, and has some limitations itself in concept and reality, which impact on the principle of sovereignty and non-interference in varying degrees. The western countries led by U.S., advocated so-called humanitarian intervention, attacked the Libyan government and changed the regime, actually made a greater humanitarian disaster, which triggered reflection of international community, including China, on how to fulfill "responsibility to protect".

【关键词】保护的责任;法治良心;人道主义干涉;全球治理;利比亚冲突

【Keyword】the responsibility to protect; rule of conscience; humanitarian intervention ; global governance; Libya conflict

2011年3月,作为“保护的责任”的首次“强制执行”,以法国为首的北约曲解联合国安理会决议,实施“奥德赛黎明行动”(Operation Odyssey Dawn),强行军事干涉利比亚冲突。随着干涉的持续,卡扎菲政府迅速倒台,利比亚陷入无政府状态,人道主义灾难日益严重。“法治良心”与严峻现实的巨大反差再次引发国际社会对“保护的责任”的激烈争论。

一、保护的责任:法治良心与现实波折

(一)法治良心与理念背景

“保护的责任”理念出现于本世纪初,反映出国际社会对“法治良心”的渴求与期待,也是全球治理中跨国人权保护领域的重要环节[1]。20世纪80年代末,随着苏东剧变、冷战结束,民族、宗教领域的纷争导致地区冲突大幅增多,特别是90年代中叶发生在非洲卢旺达和前南斯拉夫科索沃地区的种族、民族冲突,造成严重的人道主义灾难,[2]对人类良知产生极大震撼。而当时国际社会未能采取有效措施及时干预,引起深重反思。此后,“人道主义干涉”理念开始出现,其主张为避免人道主义灾难,国际社会可干预一个国家的内政。

时任联合国秘书长的科菲•安南支持“人道主义干涉”,并在2000年联合国“千年报告”中呼吁:“如果人道主义干涉真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯,那么我们应该怎样对卢旺达,对斯雷布雷尼察做出反应呢?对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯,我们又该怎样做出反应呢?”[3]但“人道主义干涉”毕竟是“干涉”,与《联合国宪章》中“不干涉内政原则”直接冲突,因此,“人道主义干涉”逐渐演变为“保护的责任”。

(二)法治良心与现实发展

“保护的责任”理念在国际社会的发展演进分别由五个重要文件所代表,“法治良心”在现实中历经波折而不断成熟和完善。

文件一:2001年12月加拿大前总理克雷蒂安领导的“干预与国家主权国际委员会”(International Commission on Intervention and State Sovereignty,简称ICISS)发布《保护的责任》研究报告[4]。该报告提出,主权不仅意味着权力,更重要的是一种责任,“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸,免遭饥饿,但是它们不愿意或者无力这样做的时候,必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”[5]。反映法治良心的“保护的责任”理念,正式在国际社会提出。

文件二:2004年12月联合国“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”向秘书长提交的《一个更安全的世界:我们的共同责任》研究报告[6]。该报告接受了ICISS提出的“保护的责任”理念,重新强调其“法治良心”的道义地位,并将其作为建设“一个更安全的世界”而所要承担的共同责任之一[7]。因报告是联合国高级咨询机构提交,使该理念具有更高的权威性,同时也否定了联合国安理会授权措施之外的行动,并进一步提出使用武力的相关准则。这标志着国际社会对“保护的责任”理念的正式认可。

文件三:2005年3月,时任联合国秘书长的科菲·安南在第59届联大上所作的《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》报告。该报告提出“如果国家当局不愿或不能保护本国公民,则利用外交、人道主义和其他手段保护平民人口的责任,就落到了国际社会的肩上;如果此种手段看来仍不够,则安全理事会可能有必要根据《宪章》采取行动,包括必要时采取强制行动”[8]。报告肯定了国家作为保护国民的“第一顺位”责任,明确了安理会在国际社会履行“保护的责任”、采取强制干预手段时的地位,标志着该理念得到国际社会更广泛的支持。

文件四:2005年9月,由全世界近200个国家或地区的首脑参加的世界首脑会议达成的《2005年世界首脑会议成果》,就“保护的责任”做出专项声明:“每一个国家均有责任保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害”,称“我们接受这一责任,并将据此采取行动。”[9]同时指出,如果和平手段不足以解决问题,国际社会随时准备根据《(联合国)宪章》,“通过安全理事会逐案处理,并酌情与相关区域组织合作,及时、果断地采取集体行动”[10]。该会议限定了履行“保护的责任”的四种特定类型,并在加强联合国安理会作用的同时,明确了相关区域组织的作用[11]。该会议成果是宣言性质的国际文件,其国际政治影响力和对国际社会的约束力远强于前两个研究小组提供的两份研究报告,反映了国际社会对“保护的责任”的共识。

文件五:2009年联合国秘书长潘基文在第63届联大上作的《履行保护的责任》的报告。该报告提出了“保护的责任”的三大支柱[12],其中作为第一支柱的“国家保护的责任”是“国家始终有责任保护其居民,无论是否其国民,防止居民遭受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,防止他们受到煽动”[13],进一步明确了其作为“法治良心”的道义责任。“国际援助和能力建设”与“及时果断的反应”分别作为第二、第三支柱。报告认为“三大支柱都必须随时可供使用,因为利用的先后无固定次序”[14],强调“现在将保护的责任的构想付诸实施的时机已经成熟。”[15]。这实际上是将“后干预时期”的国际援助和地区重建任务纳入到履行“保护的责任”的整体考虑之中,“保护的责任”日趋成熟。

二、保护的责任:法治良心与现实矛盾

“保护的责任”作为具有人本主义色彩的“法治良心”,反映出国际社会人权保护领域观念的深刻演变,其波折发展的历程,则折射出国际社会对其能否真正实现“法治良心”的犹疑,这也涉及该理念的一系列矛盾纠葛。

(一)法治良心与自身原罪的争议

“保护的责任”虽代表“法治良心”,但自其诞生就备受争议。2001年ICISS《保护的责任》报告中,国际社会履行“保护的责任”进行干涉的目的,是为防止“本来可以避免的灾难”[16]。但怎样判断哪些灾难是“本来可以避免的”,如何界定“本来可以避免”,具有非常强烈的主观因素,故国际社会争议很大。[17]西方发达国家坚持“人权高于主权”,试图凭借强大实力动辄“强制性干预”;广大发展中国家特别是国内存在宗教、民族等矛盾的小国,担心“保护的责任”被滥用而成为强国干涉弱国的工具,也担心该理念被随意扩大而成为干涉本国内政的有利借口。对此,时任委内瑞拉总统的查维斯曾称:“‘保护的责任’是一个危险的概念,它是美国等国家意欲干涉他国主权合法化的工具”[18]

(二)法治良心与主权原则的冲突

主权(sovereignty)概念在国际法上地位十分重要。“主权,即国家主权,是国家最重要的属性,是国家固有的在国内的最高权力和在国际上的独立权力。”[19]亦即其本质上具有两层涵义,即对内的“最高性”与对外的“独立性”,当然包括不受外来干涉。“主权原则是国际法最重要的基本原则,按照公认的国际法的这一基本原则,首先,国家各自根据主权行事,不接受任何其他权威的强制命令,也不容许外来的干涉”。[20]“不干涉内政”已经成为国际法的基本原则之一,为众多国际文件所载明,也是我国长期倡导的和平共处五项原则的重要环节。[21]

“保护的责任”作为“法治良心”则对国家主权形成冲击,使国家管治面临国际社会的适当监督,国家主权也受国际法相关约束。“保护的责任”的中心议题,就是国家主权不但包括对内对外的诸多权利,而且还包括尊重本国公民基本权利的责任;如果本国政府“不能或不愿承担”该责任,则必须由国际社会来承担。而是否干涉、如何干涉,均取决于外部国家的意愿,在不具有此意愿的时候,即使存在干涉的机会也不会变为现实。所以“法治良心”与主权原则的冲突,将可能是一个长期的博弈过程。

(三)法治良心与全球治理的局限

詹姆斯·罗西瑙认为,全球治理是没有统治的治理,是一种非国家中心的治理状态。[22]“保护的责任”作为全球治理的重要环节,存在全球治理面临的诸多类似局限:1、在防范及消除“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”问题上,其“第一顺位”即首要治理主体依然是主权国家,如同全球治理机制中,虽然包括联合国在内的国际组织也获得了参与治理的权利或责任,但主权国家依然占据核心与基础地位一样。对此,奥尔森称,一个团体的成员越多,利益越分散,其集体行动的能力越弱,[23]这会加剧其无政府状态。虽然一个具有立法权力的世界政府将消除该无政府状态,“但联合国无法做到这一点,联合国不是世界政府”。[24]2、在全球治理体系下,由于行为体利益的分散性和现存体系的严重不对称性,既导致各行为体难以采取集体行动,又使得体系中的大国或大国集团能够利用各国间的相互依赖,为了一己私利而采取损人利己的行为。[25]从“保护的责任”理念与实践过程中来看,西方的标准、利益诉求及其实际操作占据优势地位。3、就主权国家与包括联合国在内的国际组织关系而言,与全球治理的诸多机制类似,“保护的责任”更多地是有关当事方之间多层次的沟通与协商,特别是联合国安理会的协商,缺乏国际社会自上而下的强制权威,如同2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的联合国气候变化大会“议而不决”一样[26],不能有效地防止和消除大规模人道主义危机。

三、保护的责任:利比亚冲突的严峻现实

对于实施“保护的责任”进行国际干涉,早在2001年ICISS《保护的责任》报告中即提出六条前提标准:“正当的理由”、“合理的授权”、“正确的意图”、“最后的手段”、“均衡性”和“合理的成功机会”[27]。但在国际政治现实中,和全球治理的诸多机制类似,“保护的责任”的执行远非其“法治良心”的道义地位那样简单,存在相当的偏差,甚至加剧了人道主义灾难。2011年4月,以法国为首的北约在利比亚的军事干涉即为明证。

(一)人为制造的“正当的理由”

2010年底发端于突尼斯的“阿拉伯之春”在西亚和北非地区掀起惊涛巨浪,在突尼斯人和埃及人将各自的总统赶下台后,利比亚成了下一个全球瞩目的“多米诺骨牌”。2011年2月15日开始,利比亚多个城市的大量民众游行示威,要求执政四十余年的卡扎菲下台和进行民主变革。抗议活动逐步发展为武装反叛,反对派于27日在利第二大城市班加西成立临时政权“利比亚国家过渡委员会”。为了维护自身统治,卡扎菲采取暴力手段对付国内危机,甚至罔顾平民的生命财产动用空军对反政府武装进行轰炸,造成重大伤亡。此时,利比亚冲突虽造成大量难民逃离家园,但并未形成“保护的责任”所限定的“灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”;卡扎菲政府也并非“不愿或不能保护本国公民”,对反对派的军事镇压某种程度上可算做履行其“保护的责任”。西方军事干涉的实际理由并不是所谓人道主义问题,而是借助“保护的责任”为名,支持处于劣势的反政府武装,颠覆卡扎菲政权。

(二)恶意加剧的“最后的手段”

2011年2月26日,联合国安理会通过1970号决议,决定对利比亚实行武器禁运等制裁措施,目标直指卡扎菲政权。美法等西方国家长期视卡扎菲政权为“流氓国家”,乘机对反政府武装进行各种形式的支持及援助:政治上,逐步承认反政府组织“利比亚国家过渡委员会”为临时政府[28];军事上,对反政府武装提供武器和情报支持;国际上,广泛报道利比亚冲突造成的人道主义灾难。但利比亚局势发展却发生了与西方预期相悖的逆转。对此,3月17日,联合国安理会通过决议,决定在利比亚设立“禁飞区”,并要求有关国家采取“一切必要措施”保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。此时,外交调解等和平手段尚有发挥空间,但西方大国以及素以公正客观自居的西方媒体,纷纷营造需要实施“保护的责任”进行强制干涉的外部氛围。如2月16日至3月19日期间,英国著名媒体《卫报》的报道主题量居前三的分别是卡扎菲及其支持者通过暴力与非暴力方式维护权统治、反对派的失利与求助国际社会、利比亚人民的苦难,称如果国际社会不及时采取更为有效的干涉方式即军事行动,利比亚的人道灾难将更加严重,军事手段成为最后的干涉方式。[29]在此背景下,3月19日以法国为首的北约迫不及待地实施“奥德赛黎明行动”,军事干涉利比亚。

(三)被曲解的“合理的授权”

根据相关国际文件,只有联合国安理会才有权利授权实施“保护的责任”进行强制干涉;但在利比亚冲突中,安理会实施的授权被有关国家和组织曲解。安理会第1970号决议谴责了暴力和对平民使用武力的行为,并对利比亚采取了武器禁运,试图稳定利比亚局势;因利比亚国内持续动荡,安理会遂通过第1973号决议,采取设置“禁飞区”、要求有关国家“采取一切必要措施”保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。这些决议的初衷和措辞客观公正,“保护的责任”也依循安理会授权的原则,实际上却因北约国家的曲解而失去公正立场。例如,安理会授权建立的“禁飞区”,无论对卡扎菲政权还是反政府武装,都不能解释成一方被禁飞、另一方可采取轰炸;而“采取一切必要措施”仅是以保护平民为目标建立安全区,缓解人道主义灾难,并非对于政府军进行军事打击。但“合理的授权”却在严峻现实中,被北约解释为可以“采取一切必要措施”对卡扎菲政权实施军事打击,对反政府武装的反攻听之任之。

(四)不公正的“实施的主体”

安理会1973号决议目标是保护平民、制止人道主义灾难,虽授权采用除军事占领之外的任何行动来实现“禁飞”和“停火”,但并未提及针对的是利比亚反对派还是卡扎菲政权,也未涉及支持反对派、打击政府军,持客观公正立场。而3月19日北约“奥德赛黎明”的军事干涉,从一开始就已偏离实施“保护的责任”的应有立场,将卡扎菲政权及其支持者锁定为打击目标,支持和偏袒利比亚反对派。俄罗斯领导人普京曾批评北约空袭利比亚领导人卡扎菲住所的行动,并质疑北约空袭利比亚的合理与合法性,称北约对利比亚的空袭,特别是对轰炸卡扎菲住所的行动,已超出联合国安理会授权保护利比亚平民的职责范围,“他们(北约)之前说没想要卡扎菲的命,而现在有人站出来承认他们的确想这么做。袭击是谁指使的?是否经过了审判?谁授权他们判一个人死刑?”[30]北约借“保护的责任”把“禁飞”变成了对利政府军的全面军事打击,把“停火”变成了帮助反对派军事反攻、攻占首都乃至帮助反对派擒获卡扎菲并折磨处死。[31]北约国家完全把自己变成了反政府武装的空中力量,成为利比亚内战的参战一方,丧失了“保护的责任”应有的公正客观立场。

(五)背离初衷的“均衡性”与“合理的成功机会”

由于巨大的石油储量、高额的石油收入,利比亚在北非长期是生活水平最高、社会福利较为完善的国家。虽然受2008年国际金融危机的冲击,利比亚近年经济发展迟缓,人民生活水平下降,但此属社会发展矛盾而并非灾难性的。因北约的军事干涉,利比亚才真正爆发了大规模人道主义灾难,平民的生命和财产损失巨大。战争的延续形成了食品和石油短缺,也引发难民潮,大量的基础设施毁于战火。联合国难民署2011年5月9日即公开警告,自利比亚爆发冲突以来,已有超过74.6万人逃离利比亚,另有大约5000人滞留在埃及、突尼斯和尼日尔边境地区,还有约5.8万流离失所者居住在利比亚东部的临时居所中;难民已经形成危机规模,而且危机还有日益深化的趋势,人们形容其为“难民海啸”[32]。不论是在政府军所在的西部地区,还是反对派控制的东部城市,大量人口失业,药物、食品短缺现象增多,人道主义危机正在加剧。[33]面对严峻现实,北约不得不无奈承认,干预行动造成的平民死伤状况相当严重,且无法保证未来“不伤及平民性命”[34]。北约的行动是落实“保护的责任”,但结果却是将一个本来不存在大规模人道主义灾难的国家带入人道主义灾难之中,这已背离“保护的责任”初衷。世界银行驻利比亚代表阿巴斯警告说,假如内战继续下去,利比亚有可能成为非洲的又一个索马里。[35]

(六)丰厚回报的“正确的意图”

“保护的责任”旨在防止大规模人道主义灾难、实现“法治良心”,而非怀有私利的回报,但军事干涉利比亚的结果是卡扎菲政权迅速崩溃、西方势力广泛渗入利比亚,西方国家无论在实际利益还是地缘战略均获丰厚回报。

2011年9月,法国邀请60多个国家和国际组织代表到巴黎参加“利比亚之友”国际会议,商讨如何帮助利比亚战后政治和经济重建,这意味着在石油开采和基础设施建设等方面的巨额合同。对此,俄罗斯《生意人报》直言不讳地指出,巴黎会议昭示着西方国家在该北非石油富国“分赃”的开始[36]。阿拉伯经济学家萨利赫·博克拉·塔耶尼警告说,西方国家对利比亚的援助并不是无偿的,其可能在局势稳定后通过石油买卖的形式收回援助成本,“现在战事持续得越久,利比亚欠西方的就越多。当实现和平后民众会发现,还要用更长的时间偿还这些曾经获得的‘援助’”。[37]而在地缘战略上,西方借“保护的责任”铲除卡扎菲政权,消除了北非和阿拉伯世界反西方的一枚“坚硬的钉子”,也间接维护了西方国家在埃及、以色列、伊朗等国的利益。对此,美国总统奥巴马称,出于人道主义原因军事干涉利比亚符合美国的利益,确保中东地区的“秩序与正义”符合美国的利益,确保与利比亚相邻的埃及与突尼斯的和平过渡符合美国的利益。[38]但实际情况是,自1969年发动政变上台以来,卡扎菲以第三世界反帝反强权“斗士”自居,被西方长期视为“流氓国家”,只是在伊拉克战争之后,迫于萨达姆政权崩溃的前车之鉴才逐步和美国等西方国家缓和关系,其特立独行的本性并未改变。同时,始于2008年美国金融海啸引起的全球经济危机,使西方主要国家的社会经济遭到沉重打击;2011年爆发的美债危机使美国经济雪上加霜,也冲击了整个西方,欧债危机则持续蔓延,“笨猪”出现[39];挪威于特岛枪击惨案以及英格兰主要城市的大规模骚乱,更暴露了严重的社会矛盾。西方国家处于国内国际的战略考虑,借助“保护的责任”军事干涉利比亚,巩固其地缘战略利益,一定程度上可转移国内民众视线,减缓对其施政不力的批评。

(七)“选择性正义”的双重标准

依循ICISS报告所提,“保护的责任”主要针对大规模人道主义灾难,但目前国际格局下,具体如何实施,美欧等西方国家拥有较大发言权。同样是大规模人道主义灾难,北约对于利比亚的热情与对索马里的冷淡形成鲜明对比。在索马里这种处于无政府状态、爆发大规模人道主义灾难的“失败国家”,北约并未进行有效干涉,而是任其政治动荡和民众贫穷饥饿、附近海盗猖獗,最多对亚丁湾船只护航。这种“保护的责任”的双重标准,就是所谓“选择性正义”,是高度关注本国利益、忽视他国权益的狭隘表现。如果利比亚不具备关乎西方利益的战略价值,或者本身就代表西方利益,能否大幅降低西方干涉利比亚冲突的可能性呢?答案会是肯定的,因为美国不愿出兵干涉卢旺达(1994年)、波斯尼亚(1992年和1995年)、利比里亚(1996年)以及刚果(2003年)等国的类似情况。[40]“保护的责任”流于形式,已沦为西方大国实现自身狭隘国家利益的新旗号。

四、保护的责任:不断完善的法治良心

(一)保护的责任:严峻现实与法治良心

作为国际社会的“法治良心”,“保护的责任”描绘了全球治理中跨国人权保护的理想图景,但其并非自动生效的法律规范,诸多主张目前仍有不确定性,需进一步发展和完善,特别是在目前西方占据优势的国际政治格局下。[41]从建构主义的视角来看,人们的行动是以意义为基础的,而行动的意义来自互动,[42]而此过程势必引发相关摩擦和冲突。“保护的责任”触及的对象国主权,实际上既是维护其国家利益的屏障,也是该国政府责任和义务的象征,而在现代社会,“除非以尊重人的尊严为坚实基础,否则任何安全议程和发展行动都不会成功。”[43]

“保护的责任”关键之处是当主权国家“无法或不愿”履行自己的责任时,国际社会对其全方位的干预。理论上,“保护的责任”因概念解释宽泛、主观色彩浓重而易被滥用;实践上,“保护的责任”提出者为防止偏差而设计的诸多限制在强权政治面前形同虚设,类似军事干涉利比亚的先例负面影响严重,与其“法治良心”初衷相去甚远。此类悲剧不应在叙利亚或世界其他地方重演。

(二)保护的责任:中国政府的审慎立场

作为最大的发展中国家、联合国安理会常任理事国之一,随着改革开放的深入开展,中国也越来越深地介入全球治理诸多机制,“保护的责任”所涉及的应予保护的海外利益也在世界各地逐步加大[44]。尤其是在实现国家富强与民族复兴、将“中国梦”变为现实的历史进程中,中国更需要一个和平与稳定的战略机遇期来实现自身的长足发展,而一个强权政治与霸权横行、人道主义灾难深重的周边及世界对中国而言并非有利。这也决定了中国对“保护的责任”立场较为审慎,肯定其在处理一些热点问题方面的积极作用,同时也反对其被滥用。这实际也代表着广大发展中国家的意愿。基于此,针对利比亚冲突,中国对联合国安理会1970号决议投了赞成票而对1973号决议投了弃权票。与此同时,中国政府也努力承担自身应尽的“保护的责任”,在短时间内实施了1949年以来中国最大规模有组织撤离海外中国公民行动,顺利从利比亚撤离35860名侨民。[45]

中国外交部曾于2005年6月在《中国关于联合国改革问题的立场文件》中就“保护的责任”做专项声明,强调“各国负有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂,对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重,不应动辄加以干预”;同时也强调在出现大规模人道危机时,“有关行动须严格遵守《(联合国)宪章》的有关规定,尊重有关当事国及其所在地区组织的意见,在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置,尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时,更应慎重行事,逐案处理”。[46]中国常驻联合国副代表在联大关于“保护的责任”问题全会的发言中称:“各国政府负有保护本国公民的首要责任。国际社会可以提供协助,但保护其民众归根结底还要靠有关国家政府。这与主权原则是一致的。因此,‘保护的责任’的履行不应违背主权原则和不干涉内政原则。”[47]外交部条约法律司司长在接受媒体采访时也强调,“保护的责任”核心要素有如下四点:第一,对本国公民的保护责任,首先是本国政府;第二,所谓保护的责任,它的适用范围仅限于四种最严重的国际罪行,即灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪;第三,国际社会可以进行适当干预;第四,如果要涉及使用强力或者武力,还要有安理会授权。如果符合这四个条件,行使“保护的责任”就不违反国际法。“但是如果打着履行保护责任的旗号,实行的是翻版的‘人道主义干预’,或超越了安理会的授权,那也是违法。”[48]

(三)保护的责任:专家学者的批评声音

“保护的责任”的曲折发展,尤其是西方借“保护的责任”军事干涉利比亚制造更大的人道主义灾难,中外学者都提出各自的质疑和批评,并试图解决“保护的责任”的内部困境与外部矛盾。[49]

对于“保护的责任”遭曲解而在执行中造成不良后果的内部困境,中国国际问题研究所阮宗泽研究员主张对已有的“强制干涉”从实际执行的各个因素进行深入反思,总结经验教训,使“保护的责任”理念与现实相契合,并由此提出“负责任的保护”(responsible protecting)概念。[50]复旦大学国际关系与公共事务学院苏长和教授认为,“保护的责任”还只是发展中的一项国际规范,有待完善,其本身并不构成国际法;正因为如此,其被写进2005年联合国首脑会议公报中,用的是“outcome”(也可翻译为“成果”),并不是最终“决议”的意思,包括中国在内的一些新兴国家应及时将自己的解释意见赋予进去,维护好自己的利益。[51]而针对“保护的责任”在实践中暴露出的不负责任以及缺乏问责机制、容易引发更大规模人道主义灾难等缺陷,巴西常驻联合国代表瓦尔蒂2011年曾提出“保护中的责任”(responsibility while protecting),主张应注重“过程中的责任”、“适当终结”、“事后问责”而不是抽象地谈“保护的责任”,并认为对国际社会来说,“保护中的责任”更重要。[52]实际上,无论是“负责任的保护”还是“保护中的责任”,归根到底都是试图确保“保护的责任”在实际执行中能够符合公平正义,将其“法治良心”的初衷变为现实。

实施“保护的责任”势必涉及当事国内政等诸多外部矛盾。对中国及广大发展中国家而言,长期坚持主权原则和反对外来势力干涉国家内政,且不干涉原则与主权原则已经成为国际社会的重要准则,因此应如何妥善解决国际介入/干涉与主权原则、不干涉原则之间的矛盾?对此,北京大学国际关系学院王逸舟教授认为,我国应当积极参与有关国际介入的最新讨论,认真研究实践中提出的新要求新机遇,为建立既符合国际安全和全球治理新要求,又能为弱小国家和危机地带民众的多数所接受的介入理论做出自己的贡献,并主张“创新不干涉原则”,实施“创造性介入”。[53]而对于中国未来可能的海外干预/干涉,美国华盛顿大学教授沈大伟教授认为,“中国正在走向世界,保卫海外公民成为中国政府日益重要的任务和责任,这其实对于任何政府来说都是如此。”[54]

(四)保护的责任:法治良心与理念完善

利比亚冲突的严峻现实表明,与气候变化等全球治理的诸多机制类似,“保护的责任”从理念走向现实特别是其实际执行的道路并不平坦。在“保护的责任”初步实践中,“人权高于主权”、“人道主义干涉”成为干涉合法性的理论依据,执行主体往往是大国和强国,主权原则和不干涉原则受到损害;“保护的责任”很可能变成以大国的意愿而转移的干涉行为,军事干涉的人道主义灾难无法控制。因此应对“保护的责任”诸多实施要素加以严格限制,使国际社会“法治良心”的初衷得以实现,使全球治理的相关跨国人权保护机制得以完善:

1、明确保护对象:“保护的责任”针对的是动荡局势波及的、生命和财产受到损失或威胁的无辜平民,而不是特定的政治派别或武装力量;

2、明确实施主体:联合国安理会是落实“保护的责任”的唯一合法主体,其他国家和组织必须得到安理会的明确授权,并始终保持客观公正;

3、限制保护手段:实施“保护的责任”的前提必须是穷尽外交和政治手段,较之军事干涉,其耗时虽长但负面冲击小;

4、建立监督机制:参照全球治理的相关案例,联合国建立“保护的责任”监督机制,对实施效果进行评估,防止各种偏差,尤其是人道主义灾难的扩大。

附:作者情况简介

姓名:海泽龙,北京大学国际关系学院国际政治系2012级博士研究生

电邮:haizelong@pku.edu.cn



*海泽龙,北京大学国际关系学院国际政治系2012级博士研究生(邮编:100871)。

[1]全球治理委员会(Commission on Global Governance)在1995年发表的首次报告《天涯成比邻》(“Our Global Neighborhood”)中,将全球治理定义为各种各样的个人、团体——公共的或每个人的处理其公共事务的总和。全球治理是一个持续的过程,通过这一过程,各种互相冲突和不同的利益可望得到调和,并采取合作行动,通过实践性、市民性、规范性的全球治理,最终解决困惑人类的全球贫困和环境破坏等全球性问题。笔者认为,“保护的责任”涉及人权的跨国保护,应归入全球治理机制中的跨国人权保护范畴。另可参见:亚当·罗伯茨、本尼迪克特·金斯伯里主编,吴志成等译:《全球治理:分裂世界中的联合国》,北京:中央编译出版社2010年。

[2]1994年卢旺达胡图族和图西族发生种族仇杀,3个月内数十万图西族人被杀;1995年,前南斯拉夫的波黑地区塞族和穆族发生仇杀,在斯雷布雷尼察等地,至少数千穆族人被杀。

[3]联合国秘书长科菲·安南“千年报告”:《我们人民:二十一世纪联合国的作用》(中文本),第217节,联合国文件(A/54/2000)2000年8月。

[4]“干预与国家主权国际委员会”报告:《保护的责任》(中文本),2001年。

[5]“干预与国家主权国际委员会”报告:《保护的责任》(中文本),2001年。

[6]“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”报告:《一个更安全的世界:我们的共同责任》(中文本)。

[7]“威胁、挑战和改革问题高级别名人小组”报告:《一个更安全的世界:我们的共同责任》(中文本)。

[8]联合国秘书长科菲•安南:《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》(中文本),联合国文件(A/59/2005),2005年。

[9]联合国大会第60届会议文件:《2005年世界首脑会议成果》(中文本),2005年10月,联合国文件(A/RES/60/1),第138段。

[10]联合国大会第60届会议文件:《2005年世界首脑会议成果》(中文本),2005年10月,联合国文件(A/RES/60/1),第139段。

[11]联合国大会第60届会议文件:《2005年世界首脑会议成果》(中文本),2005年10月,联合国文件(A/RES/60/1),第139段。

[12]联合国秘书长潘基文:《履行保护的责任》(中文本),2009年1月,第11段a。

[13]联合国秘书长潘基文:《履行保护的责任》(中文本),2009年1月,第11段b。

[14]联合国秘书长潘基文:《履行保护的责任》(中文本),2009年1月,第12段。

[15]联合国秘书长潘基文:《履行保护的责任》(中文本),2009年1月,第72段。

[16]“干预和国家主权委员会”报告:《保护的责任》(中文本),2001年12月。

[17]世界上最早的人道主义干涉主张是两千多年前儒家的亚圣孟子所称的“仁义干涉”。他对齐国国君说,如果一个国家不实行仁义,那么推行仁义的大国,就有义务去解放这个国家的人民。在他看来,“且王者之不作,未有疏于此时者也;民之憔悴于虐政,未有甚于此时者也。饥者易为食,渴者易为饮。孔子曰:‘德之流行,速于置邮而传命。’当今之时,万乘之国行仁政,民之悦之,犹解倒悬也。”孟子认为,“为天吏,则可以伐之。”《孟子·公孙丑章句上》、《孟子·公孙丑章句下》。

[18]刘盛宇:《利己主义——保护的责任机制启动困难的原因》,《经营管理者》杂志2011年6月。

[19]王铁崖主编:《国际法》,北京:法律出版社1981年,第67页。

[20]周鲠生主编:《国际法》,北京:商务印书馆1983年。

[21]和平共处五项原则的内容是:互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处。和平共处五项原则是由中国政府提出,并与印度和缅甸政府共同倡导的在建立各国间正常关系及进行交流合作时应遵循的基本原则。半个世纪以来,和平共处五项原则不仅成为中国奉行独立自主和平外交政策的基础,而且也被世界上绝大多数国家接受,成为规范国际关系的重要准则,不仅在各国大量的双边条约中得到体现,而且被许多国际多边条约和国际文献所确认。1970年25届联大通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作的国际法原则宣言》和1974年第6届特别联大《关于建立新的国际经济秩序宣言》,都明确把和平共处五项原则包括在内。

[22]刘小林:《全球治理理论的价值观研究》,《世界经济与政治论坛》2007年第3期。

[23]戴维·赫尔德等著、杨雪冬等译:《全球大变革——全球化时代下的政治、经济与文化》,北京:社会科学出版社2001年,第5页。

[24]罗纳德·格罗索普:《全球治理需要全球政府》,俞可平主编:《全球化:全球治理》,北京:社会科学文献出版社2003年,第169页。

[25]陈绍峰、李永辉:《全球治理及其限度》,《当代世界与社会主义》2001年第6期。

[26]“气候峰会落幕 有共识没结果不具法律约束力”,环球网-国际新闻2009年12年21日,http://world.huanqiu.com/roll/2009-12/665971.html,2013年10月2日查阅。

[27]李斌:《‘保护的责任’对不干涉内政原则的影响》,《法律科学》(西北政法大学学报),2007年第3期。

[28]2011年3月10日,法国时任总统萨科齐成为承认“利比亚全国委员会”为利比亚政府的第一个西方领袖,并且互换大使;美国国务院于2011年3月驱逐了忠于卡扎菲的利比亚外交官。

[29]对于这场干涉取得的正面效果,可以从《卫报》在卡扎菲死后的一篇报道中更为直接地看到:“他真的死亡了。在所有的等待、杀戮和眼泪中,历史的车轮无情地转向,人们所知道的是历史将不再重演。阿拉伯之春中另一个臭名昭著的角色倒下了,西方社会冒险式的干涉得以奏效,利比亚最后获得了自由。”这就是《卫报》最后为我们建构的这场战争的合法性:一场人道主义干涉,在长达7个月之后,最初的那位向人民施与反人类行为的领导人和他的统治在人民的欢呼中以死亡的方式终止了,随之结束的是人民的苦难,利比亚获得解放——一个有效的人道干涉结果。”赵士林、黄柳叶:《战争“合法性”与媒体建构——以<卫报>利比亚战争报道为例》,《今传媒》2012年第6期。

[30]“普京批评北约轰炸卡扎菲住所所在地的行动越权”,新华网-新华新闻2011年4月27日,http://news.xinhuanet.com/world/2011-04/27/c_121353828.htm,2013年10月5日查阅。

[31]新闻媒体关于北约国家支持反对派、打击卡扎菲政权的报道不胜枚举,包括但不限于:

“奥巴马批准向利比亚反对派提供2500万美元非武器援助”,新华网2011年4月27日,http://news.xinhuanet.com/world/2011-04/27/c_121352487.htm,2013年10月3日查阅;

“外媒称北约要求利比亚反对派月底前须夺取首都”,《中国青年报》2011年8月20日;

“英皇家空军战机协助利反对派挺进首都”,《环球时报》,2011年08月21日;

“外电:卡扎菲卫星电话通话讯号被北约截获加速其死亡”,凤凰网-凤凰资讯2011年10月25日,http://news.ifeng.com/world/special/libiya/content-2/detail_2011_10/25/10124859_0.shtml?_from_ralated,2013年10月8日查阅。

[32]“利比亚:战争乱局引发‘难民海啸’”,搜狐网2011年5月14日,http://roll.sohu.com/20110514/n307519608.shtml,2013年9月7日查阅。

[33]“战乱让利比亚深陷人道主义危机”,《人民日报》2011年7月25日。

[34]“北约称将继续空袭利比亚 不保证未来不伤及平民”,中新网2011年6月23日新闻:http://www.china.com.cn/military/txt/2011-06/23/content_22845029.htm,2013年9月17日查阅。

[35]“战乱让利比亚深陷人道主义危机”,《人民日报》2011年7月25日。

[36]“利比亚之友还是利比亚之油?”,中国网-热点评论2011年9月4日,http://www.china.com.cn/international/txt/2011-09/04/content_23351001.htm,2013年9月20日查阅。

[37]“战乱让利比亚深陷人道主义危机”,《人民日报》2011年7月25日。

[38]“奥巴马:出于人道主义原因军事干涉利比亚符合美国利益”,人民网-国际频道2011年3月23日,http://world.people.com.cn/GB/14219087.html,2013年10月7日查阅。

[39]又称“欧猪五国”,这是国际经济媒体对欧洲5个较弱经济体的贬称。对经济不景气、出现债务危机的葡萄牙(Portugal)、意大利(Italy)、爱尔兰(Ireland)、希腊(Greece)和西班牙(Spain),这五个欧洲国家因其英文国名首字母组合“PIIGS”类似英文单词“pigs”(猪),故名。

[40]小约瑟夫·奈著、张小明译:《理解国际冲突:理论与历史》,上海:上海人民出版社2005年,第192页。

[41]对于美欧等西方国家占据国际社会发展演变的优势,曾有学者进行专项研究证明:“在全球社会的演进中,无论怎样强调最初的西欧和本世纪美国的中心地位都不为过。事实上,目前所有被认为是国际法和国际社会基本组成部分的准则都根植于欧洲国际法专家的法理以及由更强大的西欧国家制定的对可接受行为的看法及其方式。”Ethan A. Nadelmann, ”Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms in International Society”,International Organization,44(Autumn 1990 ),P.484.

[42]Alexander Wendt, ”Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Politics Power,”International Organization, 46(2),1992,pp.397.

[43]科菲·安南:《大自由——实现人人共享的发展、安全和人权》(2005年3月),联合国网站,http://www.un.org/chinese/larger freedom/part4.htm,2013年9月20日查阅。

[44]综合有关资料数据:目前,我国每年处境的公民已经从改革开放前年均不足1万人次增加到现在的近8000万人次;中国赴境外履行的人数从15年前的不值一提上升到每年突破5000万人次大关,成为世界各旅游胜地的主要吸引对象之一;中国赴海外务工人员从20世纪90年代初的年均数万人上升到现在的一年近100万人次。参见国家统计局网站-统计公报及统计数据,http://www.stats.gov.cn,2013年10月10日查阅。

[45]“外交部发布会称中国在利比亚撤侨行动圆满结束”,中国网2011年3月7日,http://www.china.com.cn/v/news/2011-03/07/content_22077577.htm,2013年9月21日查阅。

[46]参见中国政府发布的《中国关于联合国改革问题的立场文件》第三章“法治、人权与民主”第一节“保护的责任”,新华网北京6月7日电。

[47]“常驻联合国副代表刘振民大使在联大关于保护的责任问题全会上的发言”,中国外交部网站2009年7月24日,http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/wjdt/zwbd/t575180.htm,2013年9月22日查阅。

[48]“外交部官员:要坚决防止‘保护的责任’被滥用”,中新网2012年1月13日,http://www.chinanews.com/gn/2012/01-13/3603886.shtml,2013年9月20日查阅。

[49]实际上,我国西汉名将陈汤在向皇帝的上书中即有“明犯强汉者,虽远必诛”的说法。虽然当时所保护的是朝廷的声威,但在封建制度“家天下”的背景下,一定程度上也算是对汉朝统治之下的各族臣民履行“保护的责任”:“臣闻天下之大义,当混为一。匈奴呼韩邪单于已称北藩,唯郅支单于叛逆,未伏其辜,大夏之西,以为强汉不能臣也。郅支单于惨毒行于民,大恶逼于天。臣延寿、臣汤将义兵,行天诛,赖陛下神灵,阴阳并应,陷阵克敌,斩郅支首及名王以下。宜悬头槁于蛮夷邸间,以示万里,明犯强汉者,虽远必诛!”《汉书·傅常郑甘陈段传》。

[50]阮宗泽:“西方滥用‘保护的责任’ 推行新干涉主义”,《环球时报》2012年3月7日。

[51]“‘保护的责任’不可滥用”,《解放日报》2012年2月8日。

[52] General Assembly Sixty-sixth session,A/66/551–S/2011/701,

http://www.un.int/brazil/speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf,2013年9月30日查阅。

[53]王逸舟:《创新不干涉原则,加大保护海外利益的力度》,《国际政治研究》2013年第2期。

[54]David Shambaugh,China Goes Global: The Partial Power, Oxford University Press, 2013.

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