核心提示：公共外交可分为进攻性公共外交与防御性公共外交，通过与美国对敌意国家采取攻势性手段的进攻性公共外交比较，可以发现中国采取的是防御性公共外交。在未有体系理论或思想前提下，中国公共外交实践先行，化解本国的消极形象。世博会同样产生类似的作用。但是从公共外交成长五阶段即认知、兴趣、理解、支持和行动来看，世博会只实现了前两个阶段，如何把握好政府角色定位，进一步推动中国防御性公共外交是需要进一步思考的重要问题。

　　公共外交是由政府组织并出资，通过媒体（网络、报纸、电台、电视）、文化交流活动、留学生项目、品牌工程等途径，有的放矢地针对国外民众开展的外交活动，目的是影响国外民众对公共外交发起国形成良性的形象认同，营造有利于本国的国际环境。公共外交的最大魅力在于“无声胜有声”。它分为进攻性公共外交和防御性公共外交。前者指，针对敌意国家采取攻势性手段，比如，通过设立具有特殊用途的电台（如冷战期间的美国之音、自由欧洲之声）、夹杂着意识形态成分的网络流行文化、包含价值观成分的交流项目等等，对一国发起攻势，说服对象国民众理解并接受公共外交发起国的政策或意图，改变对象国民众的价值观；后者是指，一国在海外出现形象危机或国家利益受损而采取的一系列公关活动，目的是化解国外民众和政府对公共外交发起国业已形成的消极印象，为本国的海外发展营造良好的国际环境。

　　进攻性公共外交：美国外交战略的“支柱”

　　美国是开展公共外交最成熟的国家，公共外交已成为美国外交战略中的“支柱”。美国的公共外交属于典型的进攻性公共外交形式。长期以来，美国凭借其媒体资源优势和巨大的投入，有的放矢地针对特定国家传输美式民主和自由价值观，打造其所谓“正牌民主国家”典范的形象，希望通过这一手段的慢性“潜移”来改变其他国家民众的观念，促其向美国模式看齐。比如，美国政府根据不同时期的任务需要，设立专门的电台，针对特定国家的民众进行价值灌输；通过情报机构向其眼中钉国家的反对派民众提供资金和思想灌输；通过非政府组织向这些国家民众散播西方文化观、社会观等等，不一而足。冷战期间，美国之音、自由欧洲之声就在东欧剧变和苏联解体过程中起过推波助澜的作用。最近，在伊朗选举期间，美国通过网络挑起伊朗民众的情绪，致使伊朗社会出现动荡。
　　中国公共外交：实践先行中国外交中虽然没有公共外交思想的系统表述，但公共外交的实践由来已久，主要表现为对外宣传、国际交流和传播活动。近年，中国大有将单一宣传手段提升为公共外交战略的趋势。在前不久的两会期间，中央领导人提出要大力开展公共外交的口号。中央之所以升级公共外交地位，原因在于中国的发展面对严峻的国际环境的挑战。我国国力提升后，中国在海外的形象却并没有随之发生重大改变，反而出现了反比例发展的趋势。根据最近英国伦敦BBC的调查，西方国家对中国形象的负面认识呈上升趋势。这种负面舆论市场为我国社会增加了不稳定因子。近年我国出现的疆独、藏独、台独和国内大规模群体事件等，由于西方媒体的挑唆和放大，使中国的海外形象面临危机。这种形象问题直接促使西方民意推动政府做出决策。前不久美国对台军售和奥巴马会见达赖事件，正是源自美国国会这一民意宣泄场的压力。种种现象表明，我国加大公共外交的力度刻不容缓，我们必须学会表达自己，自己不表达，必然被别人表达；中国的问题只能自己主动说清楚，才能让国外民众和政府清楚了解问题的本质。
　　实际上，为了彰显中国负责任的大国形象，我国政府近年采取了一些重大举措，主要通过一些品牌工程打造我国的形象。从2008年的奥运会到2010年的世博会和亚运会，都是我国展现公共外交软权力手段的典型例子。北京奥运会让中国的形象深入到了世界各国民众心里，上海世博会和2010年亚运会，也是中国形象的展示台。这些活动不但彰显中国的实力，更展现中国实力上升后为世界担当的是责任。世博会和亚运会的直接功能在于，让参会的国外精英层直接感受中国社会人文环境的变化、经济的繁荣、民众生活的提高、民主气氛的提升。而这些精英层最能引导西方社会舆情，他们对中国的良好印象将直接影响西方民众对中国形象的认知。另外，世博会期间，大量西方媒体记者光临现场，通过其所见所闻，向西方民众讲述中国“世博会的故事”，一个现代中国的故事。

　　公共外交成长五阶段

　　公共外交是一种政府行为，是一种国家战略。世博会等品牌工程是该战略中的一项子工程。子工程对世界民众的“公关”效应，应取决于公共外交“金字塔”链条的落实效果。公共外交“金字塔”链条分为五个层级，从底层到顶层依次为认知、兴趣、理解、支持和行动。认知阶段，国外民众通过新闻事件、公共活动、广播和电视传播等渠道认识公共外交发起国的目的和意图。这是公共外交的初级阶段。从当前看，世博会已经发挥了这一功能。上海世博会组织方、中国旅游机构、驻外使领馆、海外华人华侨社团和留学生等开展了大量的传播工作。
　　一、如何从认知发展到兴趣是公共外交的重大挑战，金字塔链条中所有高层次的沟通都源自这一阶段。只有当目标国受众达到这个阶段，才能积极参与到公共外交的进程来，成为一个主动的参与者而不是被动的接受者。
　　因此，促使国外受众从认识到兴趣转变的关键因素是公共外交发起国传输持久的文化因素。包括通过政府文化中心免费“派发资料”，如宣传册、手册、杂志、译著、电影、互联网和电子邮件，向目标国受众提供信息。语言是这阶段的重要工具，只有采用得体的目标国语言，才能及时把中国文化要素传播到位。在上海世博会的前期准备中，我国中央政府和上海地方政府做了大量工作。2009年4月下旬，世博会组委会在澳大利亚四个州的首府城市悉尼、墨尔本、堪培拉、布里斯本和最著名的旅游城市凯恩斯举办了“庆祝上海世博会倒计时一周年”大型文艺演出宣传活动。2009年5月31日，“静冈直行2010上海世博会”宣传活动在日本静冈三岛大社祭举行，留学生们与三岛市民进行热烈的交流，用图片、资料等方式推介上海世博会的主题、内容和规模，在了解世博会之余，市民们对上海的小吃、著名景点以及周边城市也非常关注。此外，从2010年1月开始，世博会组委会先后在新加坡、美国旧金山、意大利罗马、新西兰、法国巴黎等地展现“中国文化盛宴”，介绍中国功夫、中国音乐以及中国旅游等。世博会现场还设立“中国馆”向世界展现中国文化元素。还有，世博会期间，中国民众积极踊跃到世博会其他国家馆做义工。这种不计报酬的义务劳动，可以向世界展现中华民族的传统美德，体现中国政府在世博会的准备上事无巨细、考虑周全，以极大的责任心迎接世界各参展国的到来，这无形中为中国形象加分。所有这些努力无疑让世界民众对上海世博会产生了浓厚的兴趣，证据显示，国外民众到上海旅游并参观世博会场馆工程的人数不断增加。因此，在兴趣的激发层面，上海世博会也发挥了公共外交的应有作用。
　　二、在目标国民众对发起国的文化产生兴趣后，就会不同程度地理解和接受后者的文化内涵，开始学习其历史、经济、政治和习俗，这就是“金字塔”第三层——“理解”阶段。
　　如何让国外民众超越“兴趣”走向“理解”，是中国公共外交当前要做的一项重要工作，需依托于中国公共外交大战略的整体部署。光是世博会和亚运会这种品牌工程无法完成这一层次的工作。从当前情势判断，美国等西方国家民众已经燃起了学习汉语和中国传统文化的兴趣，尤其是孔子学院在世界各地的兴建，让西方国家民众开始近距离感受中国文化。但是，必须看到，单一的孔子学院的运营无法形成规模效应。这一层次的实现需要两个前提条件：其一，公共外交发起国与目标国必须有良好的关系，使后者的民众更容易接受信息并产生有利的舆论环境。其次，这一层次往往耗资耗时。第一个条件基本具备，中国目前与世界主要大国都保持了较正常的关系。第二个条件的活动开销巨大，需要公共外交发起国政府最热心的参与，如支持目标国大学设立国家研究项目、开设留学生奖学金、本科奖学金、教授奖学金、书籍翻译项目，提供研究经费和免费语言学习项目、建设图书馆等等，而且这些活动往往不能产生“即时的、可预测的结果”。因此，其重要价值常常被政府低估，短线的实用主义外交思维限制了我国对长效公共外交的投资。
　　三、目标国民众形成了理解，并认识到这种理解具有某种利益，往往会“支持”公共外交发起国的立场。但要实现“理解”到“支持”的跨越，需要公共外交发起国做出更多突破性努力。
　　除了上述层次的活动外，还需要针对性地增设一些短期交换活动。比如，发起国访问专家和官员在国外经常性举办小型的专题会议所能制造的舆论效应非常关键，因为这种场合的受众包括媒体编辑、新闻记者、智囊团、委员会立法者、社团领导以及重要的宗教和政治领导，他们身份高、影响大，能正确地塑造舆论环境，引导目标国决策者对发起国采取外交行动。“支持”层次是公共外交金字塔链条上的核心环节。
　　四、最后是“行动”层次，处于“金字塔”链条的顶层，也是公共外交的最终目的所在。
　　目标国民众的“行动”，主要包括民众（通过国会）向政府决策层呼吁采取符合民意的对外政策，要求取消经济制裁等。可以说，公共外交前四个层次的努力最终都是为了实现这个目标存在的，也是公共外交之所以被各国当做重点发展对象的最主要原因。正是因为公共外交的影响力能够最终到达影响国家行为这个可观察的层面，才会处于众星捧月的地位之上。公共外交的直接作用对象是目标国民众，但是最终目的却是目标国政府对本国的外交政策。因此，在这之中存在一个关键点：公共外交影响到的目标国公众必须能够行动起来作用于政府政策。目前看来，中国公共外交远未达到“支持”和“行动”这两个层次。

　　中国防御性公共外交：把握好政府角色定位

　　就目前而言，中国开展的公共外交属于典型的防御性公共外交。中国公共外交的目标是培植中国形象和营造经济增长的良好国际环境，追求“和为贵”的外交哲学。这种公共外交模式，要求在公共外交实施过程中把握好政府的角色定位。在资金和策划上，政府要积极承担责任，在具体实施中，政府要隐形，这是公共外交成功的关键。如果政府身份显山露水，效果会适得其反。譬如，孔子学院的经营，政府可以是背后的组织者、策划者和资金提供者，但具体操作应由教育工作者根据政府的蓝图来完成，比如，由教育工作者与国外教育部门具体洽谈有关事务，包括开设课程和授课方式，通过“迂回”方式达到公共外交的目的。
　　公共外交是一项政府工程，民众个体想为公共外交出点力，必须先考虑到政府这个大股东，融入政府的统一规划，领会政府的精神，掌握政府的旨意，服从政府的安排。不受政府安排的民众行为不是公共外交，也就是说，离开政府，个体的公共外交无从谈起。
　　公共外交不是宣传，也不是对外关系，而是一个具有目标导向的特殊沟通战略，目的是塑造一个能在国外公众舆论中引起反响的积极国家形象。它是传统外交的重要补充。传统外交往往注重短期目标，起治标作用，而公共外交则更着眼于长期目标，有治本功效。