缅甸1948年1月独立后，军队曾经四次接管国家权力，分别是1958年10月、1962年3月、1988年9月和2021年2月。缅军四次接管国家权力的国际国内背景既有共同点，也有差异性。

国际背景的相同之处是，国际关系的发展仍没超越民族国家的阶段，和平共处五项原则是处理国际关系的基本准则。国内背景的相同之处是缅甸尚未完成民族国家的构建，国内民族宗教矛盾尖锐，社会经济发展水平处于发展中国家的下游，中产阶级在社会结构中不占多数，民主政治文化社会化水平较低，缺乏成熟的政党和政治领袖。

国际背景的差异性在于，缅军前两次接管国家权力都在冷战期间，尤其是1960年代前后是发展中国家军人执政的高峰期，但当时西方阵营最关注的是这些国家是否反对共产主义，对于军人干政并不在乎。1988年9月缅军第三次接管国家权力是在冷战后期，当时正是全球范围内所谓“第三波”民主化浪潮方兴未艾的时期。另外，从区域视角来看，前三次缅军接管权力时，缅甸与周边国家基本没有多少互动，也没加入区域性国际组织，尤其是1988年的缅甸还处于闭关锁国的状态。而2021年的缅甸不仅加入了东盟且在其中扮演着日益重要的角色，还与泰国、印尼等东南亚国家建立了密切的关系。就缅甸自身而言，前三次缅军接管权力时，缅甸都面临着经济困难、政治分裂、社会动荡、民族对立的严重危机，而2021年2月除了新冠疫情外，经济、政治和社会形势明显好于前三次。

就目的来看，1958年10月缅军第一次接管国家权力主要是“维稳”，因为当时吴努领导的执政党与反对党僵持不下，政府已经无法正常履职。1962年3月缅军第二次接管国家权力的主要目的是“挽局”，避免国家因为少数民族要求脱离联邦而陷入分裂。1988年9月缅军第三次接管国家权力主要是为了“止乱”，当时缅甸已经历了长达半年的游行示威，全国处于瘫痪状态。2021年2月缅军第四次接管国家权力，主要是为了防止2008年宪法所规定的“有纪律的民主”在缅甸无法推行下去。

从主观意图来看，1958年10月是民选政府总理吴努主动提议将国家权力交由奈温将军领导的军队。1962年3月缅军掌权后，曾与各政党领袖探讨共同治理国家的问题，但未能取得一致。1988年9月缅军掌权后，兑现承诺在1990年举行了大选，但因为权力的分享和军人利益的保障等问题，之后军方否认大选结果，继续掌权。2021年2月缅军突然武力接管国家权力的关键原因是缅军与民盟未能在2008年宪法框架下就共享国家权力达成共识。

从性质来看，1958年10月缅军接管国家权力依据的是1947年宪法第94条，普遍被认为程序合法。1962年3月和1988年9月缅军接权后，分别废除了1947年宪法和1974年宪法，并且动用了武力，因而缅军的这两次行动普遍被认为是“政变”。2021年2月缅军声称依据2008年宪法第417、418条的相关规定接管国家权力，尽管在运用法律条款和程序上还有争议，但缅军未废除宪法，而且承诺在实行一年紧急状态后举行新大选，所以缅军的这次行动还不能定性。

从手段来看，1958年10月是和平移交，1962年3月和1988年9月则是武力接管。2021年2月缅军同样使用了武力，但没有宣布废宪。在这次缅军成立的国家最高权力机构——国家管理委员会中，与1958年10月的情况类似，都有部分文官加入，尤其是国家管理委员会任命的联邦政府部长和各省邦行政长官主要是文官，而1962年3月和1988年9月成立的国家最高权力机构中没有文官。这次之所以有较多的缅甸社会精英同意接受国家管理委员会的任命，说明缅军接管国家权力也有一定的社会基础。

缅军从2021年2月1日接管国家权力迄今仅一月有余，其效果尚难以评判。

作者：李晨阳，察哈尔学会高级研究员，云南大学周边外交研究中心、缅甸研究院研究员

来源：《世界知识》2021年第6期

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