【内容提要】从新中国成立迄今，中国公共外交的实践经历了“初创期”“调整期”与“建制期”三大阶段，建立了以“对外传播”和“人文交流”为主要支撑的战略架构，并形成了“主动引导”“内外并重”“依托传统”等鲜明的特点，凸显了中国公共外交含蓄、包容与强调合作的内在机理。

新中国公共外交的历程

“公共外交”这个名词真正为我们所用在2001年美国“9·11”事件之后。之前虽然没有“公共外交”一词，但我们一直以不同的形式践行着“公共外交”之实。总体而言，可以把新中国的公共外交分为三大阶段。

新中国成立至20世纪70年代末是初创期。尽管建国之初我国的宣传基础并非一片空白，但需要重建与整合。1949年10月，新中国一成立，我们就建立了中央人民政府新闻总署，下设新华通讯社、广播事业管理局和国际新闻局（1963年又改组为中国外文出版发行事业局，简称外文局）等。截至1966年初，新华社国外分社已发展到51个，初步形成了国际报道网络。对外发稿也从最初只用英文发展成为使用五种外文的对外传播体系，发稿对象广及世界87个国家；同时中国国际广播电台的广播语种达到32种。1958年3月，在周恩来总理支持下，隶属于外文局的中国唯一一份新闻周刊《北京周报》在北京创刊，致力于向国外及时报道中国的政治、经济、文化和对外关系的发展情况。当时印度、印尼等第三世界国家以及美国、加拿大等西方国家领导人的办公室都订阅了《北京周报》，将其作为了解中国的重要渠道。

966年“文革”开始以后，由于受到左倾思想的影响，我们的对外宣传开始转向以输出中国革命经验为重，忽视受众特质，极大地影响了对外传播的信度和效度。不过，尽管彼时我国的对外宣传受到冲击，几近停滞，但在人文交流方面还是取得了不错的成绩。一方面依靠建国之后与亚非拉国家的广泛联合，得益于他们的支持，我们在1972年恢复了联合国常任理事国席位；另一方面，由于与苏联关系的调整，我国与西方国家的敌对关系开始得到缓解。其中最著名的莫过于中美关系实现了历史性的突破，中美之间“小球转动大球”的“乒乓外交”成为一个生动的注脚；中日之间秉承“民间先行，以民促官”原则的“民间外交”也在很大程度上促成了1972年中日邦交的正常化。中美关系、中日关系的发展与改善为中国的改革开放奠定了基础。

20世纪80年代至冷战结束是调整期。这一阶段正值改革开放的前十年，我国的内外政策都进行了较大调整，和平与发展被确定为时代的两大主题，以意识形态划线的国际关系战略为灵活务实的对外政策所取代。我国的公共外交实践也强调“去革命化”“去意识形态化”，以期为中国的经济建设创造良好的国际舆论环境。这一时期，中国公共外交开始搭建“对外宣传”与“人文交流”并重的战略架构。1980年，中宣部、中联部、外交部、文化部、广电部、国务院侨办、新华社、港澳办等十四家单位成立“对外宣传小组”，负责我国的国际宣传及对港澳台侨的宣传工作。1986年，“对外交流文化协会”在文化部的指导和支持下成立，旨在通过与各国的民间文化交流与合作，增进中国人民同世界各国人民之间的相互了解与友谊，共同促进人类的文化事业。在对外宣传方面，1981年，我国创办了综合性的英文日报《中国日报》和《瞭望·海外版》《人民日报·海外版》等。当时新华社外语通讯稿件每天达到300多条，中国国际广播电台的受众人数也达到百万。在人文交流方面，这一阶段我国与其他国家制订的交流计划达到253个，涉及艺术、广播、影视以及书籍等多个方面。中日关系、中美关系亦进入形式多样、广泛合作的“蜜月期”。我们与亚非拉国家的交流也继续向前推进，1988年，应毛里求斯和贝宁政府之邀，“对外交流文化协会”分别在两国首都路易港和科托努设立驻外机构即中国海外文化中心，与驻在国民众进行文化交流，扩大中国影响。

冷战结束以来是建制期。这一阶段中国公共外交的发展重在体制的建设。在大多数国家，公共外交最重要的国家行为体是外交部。但在中国，国务院新闻办公室和中共中央对外宣传办公室在公共外交事务中扮演主要角色，负责公共外交活动的规划和指导。中央对外宣传办是1990年恢复组建的中共中央宣传思想工作领导小组的日常办事机构，于1991年6月1日正式办公。国务院新闻办成立于1991年6月4日。这两个部门的成立是我国对外传播管理体制的一大变革。尽管这两个部门常被称为“一体两面”，但其具体职责各有侧重，基本原则是党政分工。中央对外宣传办主要在思想政治方面给予指导，而国务院新闻办则在对外介绍中国情况担任组织协调工作。1997年，中共中央宣传部要求在英文中把宣传一词的译法从Propaganda调整为publicity，这说明我国在公共外交实践中希望适应形势变化，有所创新。

不过，作为公共外交政策的执行部门，外交部在我国公共外交政策制定中仍然肩负重任。进入21世纪以来，随着中国经济的崛起，中国足迹遍布世界，“中国威胁论”开始成为国际舆论常用的论调。这意味着，在解决了“挨打”“挨饿”问题之后，如何不再“挨骂”提上了议事日程，让世界各国人民理解和平发展的中国形象尤为重要。2001年“9·11事件”之后，公共外交成为外交与国际关系学界的研究热点，许多国家把公共外交作为对外政策的重要内容。在此背景下，2004年，外交部成立了公众外交处，2008年又更名为公共外交处。尽管二者只是一字之差，但很大程度上表明了一种理念的转变，外交服务公众的视域从国内向国外拓展。2009年10月，公共外交处升格为公共外交办公室，专司外交部、驻外使领馆公共外交的统筹规划和综合协调。2010年8月，外交部成立了公共外交咨询委员会，由资深外交官和专家学者组成，向国内外公众阐释推介中国的外交政策和发展理念。同期，各地方外事机构也积极参与公共外交活动，纷纷成立地方公共外交协会。2012年12月31日，中国公共外交协会在北京成立，其职能为辅助外交部调动社会资源和民间力量推进公共外交。这一时期的制度建设为我们的公共外交奠定了坚实的组织基础。

在实践方面，前一阶段的战略构架得到延续。对外信息传播和人文交流都取得了长足发展。中国国际广播电台已达到每天用43种语言播放211个小时的节目，覆盖全球200多个国家和地区。新华社海外分社已遍布全球，可以同时用英文、法文、西班牙文、俄文、阿拉伯文和葡萄牙文发稿。中国海外文化中心也从20世纪80年代的2家扩展到现在的25家，遍布欧洲、亚洲、美洲和非洲。当然，这一阶段影响最大的是国家汉语办公室负责的孔子学院，截至2015年12月1日，中国在134个国家（地区）建立了500所孔子学院和1000个孔子课堂，不少国家和地区还将汉语教学纳入了本国国民教育体系。同期，2008年北京奥运会和2010年上海世博会所推进的“奥运外交”与“世博外交”赋予了大型赛会更多“人文交流”因素，这些大型赛会让各国政要、媒体和普通民众共济一堂，成为多面向、多层次、多形式的公共外交场合，极大地提升了中国在国际舞台的正面形象。

新世纪中国公共外交的特点

经过三个阶段六十多年的发展，中国公共外交形成了以“对外传播”和“人文交流”为主要支撑的战略架构，并呈现出主动引导、内外并重及依托传统等鲜明特点。

主动引导。由于意识形态的冲突、价值理念的分歧和冷战思维的延续，西方国家仍然存在各种对华偏见、误解和疑虑，“中国威胁论”“国强必霸论”以及各种“陷阱论”等层出不穷。在这一背景下，中国公共外交的主轴是回应非议而非地评议他人，旨在对外营造积极正面的国家形象，由此“向世界说明中国”、“讲好中国故事”成为核心议题。不仅政府公共外交理念是这样，中国学者对“国家形象”、“软实力”与“对外传播”的关注也明显多于国外学者。而当前，为了更好地说明自己、解释自己，中国的公共外交战术正在从之前的被动防御转向主动引导，以期更好地影响国际舆论与国际关系的议程设置。比如中国在“南海仲裁事件”中的主动出击，就很好地影响了东盟峰会的议程。从菲律宾单方提起对中国的“仲裁”到“仲裁”结果出台，中国一方面坚持不接受、不参与、不承认的“三不原则”，另一方面又积极向国际社会解释南海争议海域的历史与现实，在美国纽约时报广场投播南海主题的宣传短片，澄清所谓“南海仲裁案”真相，强调对话协商才是妥善处理南海争议的解决途径；中国驻南非、丹麦、美国、英国、巴西等国使领馆官员通过接受媒体采访、发表署名文章等方式，坚决反对菲律宾南海仲裁案临时仲裁庭的非法裁决，等等。通过一系列努力，“南海仲裁结果”出台的第二天，联合国官方微博就发表声明指出，“常设仲裁法院”与联合国没有任何关系，同时海牙国际法庭也表示自己自始至终从未参与所谓“南海仲裁案”。中国在南海问题上的立场获得90多个国家的公开支持；2016年9月的东盟峰会也避谈南海仲裁；再加上菲律宾新任总统杜特尔特积极向中国示好，这都表明了主动引导这一战术的成效。

内外并重。公共外交主要是一国政府主导的针对他国公众的外交活动，美国还曾专门立法规定不能将美国民众作为政府活动的“宣传”对象。而中国的公共外交最初的定位则是面向国内公众的，自2003年开始的外交部“公众开放日”就是典型的例证。尽管2008年公众外交处更名为公共外交处，但却一直强调“内外并重”。强调公共外交尤其需要统筹兼顾两个大局，即改革发展稳定的国内大局与和平发展合作的国际大局。由于近几年学者们对“新公共外交”的倡导，其他国家也开始关注国内受众。比如荷兰学者扬·梅利森（Jan Melissen）在其主编的《新公共外交：国际关系中的软实力》一书中就提到，虽然公共外交的对象是国外的民众，但却不能完全和国内的民众分开，公共外交与公共事务是紧密联系的。而且随着互联网技术的发展，严格区分国内外受众已然不太可能。从这一点来看，中国的公共外交并不是“后知后觉”，反而是“先知先觉”，具有充分的发展优势。

依托传统。在公共外交方面，每个国家总是尽力依托自己具有优势的渠道和资源来影响他国受众，比如美国借助好莱坞、英国借助英语教育、法国借助法语联盟，等等。中国最具优势的资源莫过于源远流长延续几千年的文明传统。

首先，作为公共外交核心的哲学价值观源于儒家文化中“和合”“中庸”“仁爱”等理念，它塑造了中国公共外交博大包容、和谐共赢的特色。中国强调的“和谐价值观”、“亲诚惠容”的周边外交理念、“命运共同体”的构想等等都是这一哲学价值观的体现。中国公共外交的传统价值观基础就在于既强调弘扬中华文化，又强调文明互鉴、与其他文明的对话与交流，以合作促共赢，美美与共。

其次，中国传统文化塑造了中国公共外交的战略选择。儒家文化强调“远人不服，则修文德以来之”，体现了中国公共外交的主要战略取向。与“主动引导”相一致，中国不站在道德制高点指摘别人，而是高度重视自身发展模式与发展经验的独特性，同时尊重其他国家探寻自身最佳发展模式的努力。比如我们对“中国模式”一直秉承的态度：因为每个国家都自己的历史传统和生活方式，都具有很强的独特性，中国经验只能解决中国自己的问题，其他国家很难移植复制中国模式；但是，中国模式的确给了发展中国家的政策制定者一个非常不同于华盛顿共识的选择。中国欢迎“向东看”的选择，但“仅供参考”。这在很大程度上体现了西方国家与中国在世界秩序观上的差异，前者是“西方的、英国或美国的、宗教的、传经布道式的”，后者是“东方的、中国的、文化的、文明教化式的”。

再次，中国传统文化为中国的公共外交提供了丰富的内容。孔子学院是中国传统文化与公共外交最具特色的结合。“中国文化年”、“中国文化节”、“中国文化月”、2008年奥运会、2010年世博会、2016年二十国集团峰会等国际交流活动都大量运用了书法、绘画、戏曲、武术、文学等中国传统文化元素。

总的来说，从新中国成立至今，六十多年的时间，中国公共外交经历了不同的发展阶段，形成了以“对外传播”和“人文交流”为主要支撑的战略架构，并且在理念和实践上，在制度与机制上，在战略与战术上，都形成了自身的特色——更含蓄的、更包容的、更强调合作的。当然，中国的公共外交也遇到了不少挑战，比如如何以恰当的方式让受众更好地理解中国，特别是理解中国政治体制及政策的“合法性”议题；如何回应信息技术发展带来的冲击；如何将更多非政府资源整合进政府的公共外交架构，等等，仍需深入研究和审慎处理。

作者：陈雪飞，察哈尔学会研究员，外交学院外交学与外事管理系副教授、公共外交研究中心主任

文章来源：《公共外交季刊》2016年冬季号

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