——兼论中国外交的应对

内容摘要：在对国家恐怖主义的概念厘定中，保护的责任所需要发挥的作用是至关重要的：既涉及理论认知分析，也涉及国际社会与大国责任的互动。而从保护的责任自身的概念与实施现状分析，在应对国家恐怖主义的过程中，推进国际社会就保护的责任达成必要的共识。

而作为负责任大国的中国，有必要考虑通过相应的措施推进中国在保护的责任进程中所发挥的相应作用。

关键词：国家恐怖主义；保护的责任；国际社会；大国责任；中国外交

中图分类号：D815.5

吉林大学国际关系专业博士研究生李永强（吴丹 摄）

国家恐怖主义是目前国际社会在应对恐怖主义中尚未取得一致认知的领域，但不意味着国家恐怖主义并不存在。结合人类发展的历史，尤其是近代以来的历史发展历程而言，对于国家恐怖主义从理论到现实的关注与积极应对，是国际社会也是大国的责任。保护的责任是联合国所积极主张的，国际社会需关注且大国需要落实的重要理念之一，在其不断发展与完善的过程中，以保护的责任厘定国家恐怖主义是具有一定的学理价值与现实意义的。

结合保护的责任现实，这一理念客观上是存在相当显著缺陷的，但在国家恐怖主义的概念厘定中，有必要参照不断发展与完善的保护的责任，作为针对国家恐怖主义理论认知与政策应对的重要参考变量之一。

一、国家恐怖主义概念厘定

国际问题的研究中，对恐怖主义的定义多种多样，根据荷兰莱顿大学的一项研究表明，涉及恐怖主义的定义共有109种之多。其中83.5%的定义涉及暴力，65%的定义涉及政治目标，51%的定义涉及强加的冲突与恐惧。[①]因而，对于恐怖主义林林总总的诸多定义中，可以对其中的共性有所认知，即定义中的共同因素涉及以下三点：第一，暴力的使用；第二，政治性目标；第三，以大量人口为目标散播恐惧为目标。[②]换而言之，对恐怖主义的定义为：恐怖主义是暴力实施者基于政治目的对非武装人员（包括军队中处于非战斗状态的人员）有组织地使用暴力或以暴力相威胁的行为，其目的是以特殊手段把一定的对象置于恐怖之中，迫使其做原本不会做的事情。[③]因而，可以对恐怖主义做出具有较为普遍性的定义认知：恐怖主义是以暴力为主要手段，通过在公众中制造恐惧而实现政治性目标的行为。

对于国家恐怖主义，结合人类发展演变的历史而言，尤其是近代以来世界历史的演变历程，可以对国家恐怖主义从概念到政策层面进行简要分析：结合上文对恐怖主义的概念介绍，对恐怖主义的概念延伸则视为对国家恐怖主义进行分析的基础，当前国际社会对于国家恐怖主义的理论认知与政策应对并不明确。从概念与政策层面分析，国家恐怖主义的概念是结合国家与恐怖主义的两个主体，可以将国家恐怖主义视为以国家为行为主体的恐怖主义，即作为国际关系行为主体之一的国家，进行大规模的恐怖主义活动：比如，在1931-1945年间，日本在对华侵略战争中针对中国平民的大规模暴行。这种活动是得到国家在外交与军事层面的某种或主动或被动的应许与默认的，日本政府至少在侵华战争时期并未有效阻止本国军队对中国平民的杀戮。

国家恐怖主义的行为存在着相对深刻的根源，首先，在于国家政治结构因素，国家恐怖主义的行为出现的原因在于一国内的政治结构的对国家军事力量的约束。在第二次世界大战中，日本政府对于大本营（即参谋本部与海军军令部）缺少必要的约束，政府无法约束军方在战场上的针对平民与战俘的大规模暴行。例如，1937年12月到次年1月，侵华日军华中方面军在南京对中国平民和战俘实施大规模屠杀，受害者在30万以上。

其次，国家恐怖主义受到国家政治文化的影响，政治文化对于国内成员的影响是相对深刻与长期的。国家政治文化中的对于强者的推崇与对弱者的无视、宽仁文化因素的缺失与失位对可能成为促使国家恐怖主义不断影响乃至左右外交与军事政策的因素。在二战中乃至现在的德国和日本法西斯势力都积极宣扬种族主义、民族优劣论，将这种宣传作为国家政治文化的形式加以固化和渗透，造成整个国家无视他国生存与发展的基本需求。在希特勒统治下的法西斯德国对犹太人（包括本国犹太人在内）通过集中营等方式进行有计划的、大规模的种族灭绝活动。

再次，国家恐怖主义受到军事因素的影响，即军队本身对于国家恐怖主义活动的影响。军队本身是国家机器中必不可少的组成部分，但很多国家的军队已然构成一个或者多个特殊的利益集团。以二战中的日本军队为例，这支军队在军队建设中严重忽视后勤的作用，军队在战争中缺少必要的补给，这就使得“以战养战”成为日本军队维持军队战斗力的有效方针之一，即依靠对占领区内居民生活资料的抢夺，甚至通过恐吓与屠杀夺取必要的食物。而“以战养战”本身就构成了日本军队的国家恐怖主义的写实。

最后，国家恐怖主义的现实因素，随着全球经济发展逐渐趋缓，欧洲和日本在21世纪后的右翼极端势力不断膨胀，尽管尚未上升到国家决策层面，但右翼极端势力在欧洲和日本的不断膨胀已经构成影响国家政策中较为明显的影响因素之一。在日本，右翼势力的不断整合中，日本政客借助对过去日本国家恐怖主义行为的辩护，进而美化侵略战争、赢得右翼势力支持并捞取政治资本的行为已经屡见不鲜了。例如，2012年3月，日本名古屋市长河村隆之对于南京大屠杀的否定言论，造成南京与名古屋之间城市交流的中断。[④]显然，不能排除，随着时间的推移与右翼极端势力的不断做强做大，国家恐怖主义成为其政策主张的可能性是存在的。

综合上述分析，对国家恐怖主义概念厘定的探索可以概括为，结合人类在近代以来的历史演变历程而言，国家恐怖主义构成了对于人类普遍意义上的生存与发展的重要挑战。这种挑战不单局限于国际法与国际道德领域，更为重要的是，对于国家恐怖主义的应对与约束需要国际社会与大国责任领域的有效作为。可否这样认为，国家恐怖主义行为是人类历史在21世纪以前的全人类的悲剧，但21世纪的人类与国际社会需要在全球治理的有效实施进程中，采取必要的措施约束国家恐怖主义的活动。尽管对国家恐怖主义的尚未达成明确的一致性的共识，但是这并不意味着可以对可能存在的国家恐怖主义活动听之任之，也不意味着对人类历史上国家恐怖主义活动可以肆意美化与赞扬。

二、国家恐怖主义的保护的责任审读

当前的国际社会中，保护的责任作为全球治理中的最为重要的观念之一，已然开始逐步社会到国际社会的方方面面。针对国家恐怖主义而言，以保护的责任进行必要的审读是应对国家恐怖主义在现实中蔓延与对历史上的国家恐怖主义进行翻案的有效措施之一。

自2001年保护的责任提出以来，西方国家所积极倡导的“人道主义干涉”原则开始逐渐为保护的责任所取代，比如2005年联合国世界首脑会议成果中，对保护的责任作出如下描述“各国政府清楚、明确地接受它们应承担保护其人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的集体国际责任。在和平手段证明不足以解决问题，而且国家当局显然无法做到这一点时，愿为此目的通过安全理事会采取及时、果断的集体行动。”[⑤]而对保护的责任的基本认知而言，随着国际社会对待这一问题共识的不断提升，比如2009年联合国秘书长潘基文在联合国大会的报告中的人权、法治、预防灭绝种族与保护责任、民主和良政部分，指出“秘书长极其重视整个联合国系统预防灭绝种族和其他大规模暴行的责任”并提及落实执行预防灭绝种族和其他大规模暴行的三项责任“各国对人民的责任；国际社会对国家的支持；以及在国家显然不能保护本国人民免遭特定犯罪之害时，国际社会根据《宪章》及时作出果断反应”。[⑥]同时随着通讯、信息技术的不断发展、互联网的全球性普及，新闻媒体、非政府组织的报道，全球公民社会的不断深化等都促进了保护的责任成为某种意义上的国际性共识。

全球治理的积极实施的进程中，保护的责任落实正在成为国际社会的共识，同时鉴于保护的责任所存在的问题，对于国际社会将保护的责任加以落实仍存在问题。旨在预防灭绝种族和其他大规模暴行的保护的责任事关整个人类的生存与发展，既是当前国际事务中的现实性问题，也是一个普遍性的道德问题。然而，就保护的责任而言，鉴于霸权主义与强权政治仍是当前国际社会不稳定的主要根源之一，保护的责任并未能够全面地得以实现其所期许的目的。有学者指出，在理论上，“保护的责任”因其概念解释宽泛、主观随意性强而极易被滥用；在实践上，“保护的责任”提出者为防止偏差而设计的种种限制在现实中的形同虚设，已有的先例均后果严重，与“保护”的初衷相去甚远。[⑦]换而言之，保护的责任鉴于其固有的缺陷并未得到国际社会的仍同，真正意义上落实保护的责任仍旧任重道远。

因而，在全球治理的进程中，尽管一方面保护的责任在外交中是具有相应普世意义的，但是在国际关系的现实中，对于保护的责任从实施到评估，都是存在一定疑问与困境的。即一方面，国际社会需要对在处于弱势地位的人群进行必要的保护，避免可能出现的种族冲突与屠杀，避免相应的人道主义灾难；但是另一方面，鉴于某些国家借助可能人道主义灾难行使霸权主义、强权政治，某些国家通过对历史的曲解误读甚至颠覆篡改，借机美化侵略战争对于国际社会和平、合作与稳定可能造成的负面冲击。

就保护的责任与国家恐怖主义的关系分析，可以这样认为，保护的责任所涉及的范围中，对于针对人民的种族灭绝等大规模反人类罪行的约束是国家恐怖主义所积极主张的；而国家恐怖主义所主张的行为，尤其是针对本国或者他国人民的种种犯罪，也是保护的责任在其不断发展与完善的进程中所需要的应对的。

由此可见，保护的责任是需要不断发展与完善的，而在这一过程中，需要考虑对于国家恐怖主义活动的应对。其中的必要性在于，首先，从国际关系的现实分析，保护的责任是需要国际社会和各国政府所需要认可的国际责任，而对于21世纪的国际社会及其所包括的所有国家而言，这种旨在预防与应对大规模反人类罪行的保护的责任也是涉及对国家恐怖主义的；其次，从影响上分析，国家恐怖主义所造成的影响，需要国际社会与所有国家在历史与现实维度进行坚决的应对。对于保护的责任而言，国际社会与各国政府，尤其是大国政府所需履行的而且需要不断推进其不断发展与完善的国际责任，是可以视为遏制国家恐怖主义的有效措施之一的。

针对保护的责任的动态审视中，结合保护的责任不断发展与完善的进程，应对国家恐怖主义将可视为推进这一进程中重要课题。通过对保护的责任不断发展与完善，有助于在应对霸权主义、强权政治的同时，更为有效地保护广大发展中国家的基本人权，即生存权与发展权；而对于这一权利的保障，则是旨在对其他民族进行反人类罪行的国家恐怖主义所极力消解的。这就使得对国家恐怖主义的保护的责任审读可以诠释为对保护的责任与国家恐怖主义的在逻辑与现实中的对立。

三、保护的责任的中国维度

中国是国际社会中的普通成员，同时作为最大的发展中国家，也需要承担相应的国际责任：即中国有责任推进保护的责任不断发展与完善的进程，这也就意味着中国需要采取相应的措施应对国家恐怖主义。而结合中国在国际社会中的实际，中国不仅仅是历史上国家恐怖主义的受害国，也是现实中恐怖主义与对国家恐怖主义进行翻案的受害国。而在保护的责任提出之前，西方国家也多以“人道主义干涉”或者“人权高于主权”对中国内政进行粗暴干涉。

随着中国在21世纪不断融入国际社会，从加入WTO到成为G20成员，与中国综合国力不断增长相对应的是中国在国际地位不断提高。而作为一个负责任的大国，中国也需要承担也已经开始承担相应的国际责任。保护的责任作为一种国际社会正在逐步认同的共识，中国需要在推进这一共识不断发展与完善的进程中有所作为。在积极维护与促进中国和平发展的实现的基础上，有效运用中国外交发挥相应作用是可以考虑的关键性向度之一。

对此，有必要考虑通过中国外交对保护的责任进行必要的诠释，即以中国外交视角审视保护的责任，这是中国外交所需要注重的。具体而言，依循与服从和平发展的战略背景以中国外交在周边外交、大国外交、维和外交、公共外交与对外援助外交等诸多中国外交的实施层面对于保护的责任进行诠释，其中至少涉及以下四方面的相关原则：

首先，需要注重对保护的责任进行历史与现实的双重视角审视。对于中国外交而言，从历史的角度审视保护的责任，过去的实践表明保护的责任可能仅仅是服务于西方国家进行以人道主义干涉为名，行霸权主义和强权政治之实的外交策略。长期以来西方国家的对华干涉对中国的外交影响是深远的，从对华军售制裁到支持海外的分裂势力、从干涉中国的人权问题到在中国近海组织大规模军事演习与抵近侦察活动等，因而，渐趋代替“人道主义干涉”的保护的责任并非能够较为容易的获得来自中国公众的信任，至少冷战历史的记忆并未使中国公众能够接受西方国家所积极倡导的保护的责任。从保护的责任所实施的现实审视，所谓保护的责任并未能够避免人道主义灾难，相反，保护的责任中可能成为西方国家进行霸权主义干涉的工具，这种可能性已经为2011年的利比亚战争、2012年以来的叙利亚冲突所证实。因此，以中国外交的实施审视保护的责任，需要中国外交在推进保护的责任不断发展与完善进程的同时，在这一进程中更为有效地维护中国的国家利益。

其次，保护的责任落实需要进行通过中国外交加以向国际社会诠释，即以中国的声音诠释保护的责任。对于不断发展与融入国际社会与不断推进和平发展的战略需求的中国而言，保护的责任是中国上述进程中所需要面对的。而中国外交的积极实施是有助于将保护的责任加以落实，至少将保护的责任在其不断落实的进程中呈现出必要的中国声音：第一，保护的责任不应制造更大的人道主义灾难；第二，中国有必要考虑积极参与保护的责任进程中，谋求进一步的外交主动，比如中国积极向出现人道主义灾难的国家（苏丹、利比亚、伊拉克、阿富汗等）提供相应的人道主义援助、[⑧]再如，中国2013年6月，首次派出安全部队到年初一度发生大规模人道主义危机的马里，参与维和行动，[⑨]这是中国对于保护的责任较为有效的参与。第三，保护的责任在完善与落实的进程中，积极诠释和平发展的中国公共外交的参与是值得关注的，中国需要考虑借助保护的责任不断完善与落实，实现将保护的责任作为中国参与国际事务、提供国际公共产品的有效途径之一。

最后，保护的责任的不断完善需要中国外交提供必要的保障，就目前保护的责任相关现状而言，并不符合当前国际形势变化的整体需求，因而，国际社会需要通过多重措施的共同努力促进保护的责任不断完善。其中，结合中国外交的实践，中国外交的积极实施是能够为保护的责任在不断完善的进程中提供必要的保障的：仅就公共外交的实施而言，通过公共外交的积极实施能够向国内外公众积极宣传保护的责任、公共外交监督保护的责任在其实施的过程中的某些不稳定因素、通过公共外交形成对保护的责任运行机制的有效监管。

总之，保护的责任本身是存在相当的问题，而随着国际社会的发展演变，以中国外交对保护的责任进行积极诠释的基础上，结合全球治理的实际情况，中国外交的实施是有助于保护的责任进一步发展与完善的。对此，作为正在实现和平发展与负责任大国的中国，可以在充分认识到保护的责任所具有缺陷的同时，积极推动保护的责任在不断发展与完善的过程中，成为国际社会全球治理的重要举措，中国外交在其中的作用是值得关注的

就中国外交的实施进程而言，保护的责任是目前中国外交所涉及较少的领域。但随着中国不断融入国际社会全球治理的进程，从环境保护到自然灾害防治等诸多领域都需要中国作为负责任的大国发挥相应的作用，外交则是中国积极进行包括保护的责任在内国际参与的有效途径之一。具体而言，可以将中国外交在保护的责任中所面临的现实概括为：一方面，作为负责任的大国需要践行其国际责任，而对于保护的责任参与，包括公共外交、对外援助外交在内的中国外交需发挥相应的外交公关、以和平的方式避免保护的责任所涉及的人道主义灾难比如种族屠杀、大规模针对平民的暴力活动或粮食危机等等。

以2013年初以来，朝鲜半岛的局势为例，随着朝鲜进行第三次核试验、美韩多次进行针对性的军事演习，国际社会出现主张对朝进行经济制裁的声音，比如美国、日本等国都积极主张对朝实施严厉制裁；[⑩]同时，也出现了要求中国参与对朝制裁，以图实现朝鲜弃核，其理由在于没有与占朝鲜对外贸易额70%的中国参与的对朝制裁与压力是很难有所作用的。[11]然而，按照美日等国所理解的对朝制裁，可能意味着中国要中断或暂停中朝之间的正常贸易，而这势必会造成朝鲜出现大规模人道主义灾难，尤其是造成朝鲜粮食与燃料的短缺，使朝鲜政府在保护的责任中落实中保障本国公民生存的能力受到影响，进而可能造成朝鲜半岛出现大规模的动荡，这与国际社会所倡导的保护的责任是存在一定违背的。

结合这一局面中国外交所发挥的作用则在于通过必要的外交公关，使国际社会、国内外公众认可中国在朝鲜半岛事务中所发挥的积极的、正面的作用。中国政府所积极主张的维持朝鲜半岛的和平稳定，实现半岛无核化，主张通过对话协商解决问题[12]的立场是需要借助公共外交加以向全球范围内阐释的：即中国在朝鲜半岛问题上的立场与主张是符合国际社会、符合联合国所力图避免的人道主义灾难的需求的、是致力于维护朝鲜半岛和平与稳定的。这与保护的责任所要求的三项责任也是基本相符的，即维持朝鲜半岛的和平与稳定、以对话协商解决问题是符合2009年联合国秘书长潘基文在联合国大会中对保护的责任中所涉及的三项责任。

同时，中国作为负责任的大国在参与保护的责任的进程是面临着相应困境的，中国既缺乏参与保护的责任相关的经验，也缺少必要的制度保障。自1949年中华人民共和国成立以来，中国长期是西方国家所主导的国际社会所干涉的对象，而到冷战结束后，西方国家仍然对华存在某种敌意与不公，比如对华军事贸易禁运等。中国在相当长的一段时期内并未能够有有效地参与到国际社会的全球治理进程中，而对于尚存在诸多问题的保护的责任，中国所发挥的作用则更为有限，因而，缺少经验的中国如若在保护的责任中发挥相应的作用，还有待于时日。

同样，中国对国际社会全球治理的参与尚缺乏相应的制度保障，所谓保护的责任的相关进程中尚缺乏必要的制度建设：第一，国际社会尚缺少对某些国家借助所谓的保护的责任进行大规模军事干涉的约束机制，保护的责任在自身实践的进程中包含着“以暴抑暴”的色彩，比如西方国家在2012年以来的叙利亚冲突中，以人道主义灾难为由，对叙利亚反对派进行支援；第二，对于如何落实保护的责任尚缺少必要的实施机制，目前国际社会在全球治理的中并未对有效地落实保护的责任达成有效的、富有现实性的共识，毋宁说相应的机制性建设。

此外，对于保护的责任本身，处于历史与现实的实践，是存在相应顾虑的。中国对保护的责任是应当参与的，但中国毕竟是发展中国家，中国的国力相对有限；对于在世界各地落实所谓责任的保护中国尚缺少必要的实力，比如军事力量的远程投送与部署能力、军队的训练程度，同时，与发达国家相比，中国“以和为贵”的历史文化传承等因素都可能成为制约中国进行类似发达国家所进行的武装干涉。  

因而，从整体上看，保护的责任在落实中确实存在着沦为西方国家霸权主义、强权政治的工具的可能，这是保护的责任所面临的基本现实之一；而更为值得关注的是，在中国周边外交实施的过程中，中国的外交面临着的相当明显的考验：保护的责任需要国际社会与所有国家的共同努力实现其发展与不断完善的过程，这一过程中无论是对于现实中的国家恐怖主义应对还是对待历史上的国家恐怖主义的态度，都是保护的责任所需要有所作为的。

结合中国外交的现实，在中国周边外交中，对日外交面临的困境之一在于日本政府的历史问题主张虽为直接涉及落实保护的责任，但却在事实上屡屡违背保护的责任中所涉及的国家恐怖主义的大规模暴行：尽管保护的责任在时间断限上多是针对当前国际社会中可能出现的人道主义灾难，尤其是种族清洗与其他的大规模暴行，这些与国家恐怖主义是息息相关的。但日本政府对于二战历史上的日本军队各种大规模暴行的否认、歪曲与美化，比如2013年日本首相安倍晋三否认对侵略的定义、[13]大阪市长桥下彻提出慰安妇必需论[14]等，都在不同程度上说明了日本政府从中央到地方，在涉及旧日本军队的大规模暴行问题上的强硬与非理性的态度和立场。这难以赢得包括中国在内的周边国家的有效认同，同时，对日本能否在保护的责任中切实履行国际义务，很多亚洲国家是抱有疑虑的，在饱受日本侵略苦难的亚洲公众看来，鉴于日本政府对待历史问题的态度，日本自卫队在海外的活动很难得到这些公众认可的。

四、结论

结合在国家恐怖主义概念厘定中的保护的责任现状与发展进程，中国作为国际社会中越来越重要的角色，需要在保护的责任不断发展与完善的进程中发挥相应的作用：即中国在不断推进保护的责任成为名副其实的国际社会共识、成为名至实归的国际社会公共产品，中国需要通过外交层面的外交资源与外交智慧的整体运用，既要制约现实中的国家恐怖主义，也要约束对历史上国家恐怖主义的美化乃至翻案。

作者简介：

李永强 吉林大学国际关系专业博士研究生

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