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任慕:保护的责任的起源与理念
发布时间:2013年11月18日  来源:察哈尔学会  作者:任幕  阅读:1995

——主权观念的多维度思考


摘要:“保护的责任”作为一种国际社会的新规范引起了诸多争论。学术争论和现实问题构成的矛盾为该理念的深入研究留下空间。 对于这一理念的内涵和起源的追溯能够明晰该理念提出和成为规范的合理性。其内涵中对于主权的思考与再定义是回应当前存在的争论的中心议题。对于积极主权和消极主权的区分以及对前者的倡导成为保护的责任中主权观念转变的理论依据。国际规范的转变以及国家内部产生的问题使国际社会思考以及回应主权国家内部冲突。保护的责任为国际社会对主权国家进行干预提供了法理基础,够成了法理主权的观念。而现实主义视角下的事实主权观念对理论和现实中给法理主权提出了挑战。事实主权的以及国际政治中本身的利益本位思想通常将国际社会的人道干预出发的行动从道德的神坛上退位。虽然保护的责任解决了国际社会道德诉求中的法理问题,但是却未能冲破事实主权的藩篱。


关键词:保护的责任;人道主义干涉;国际责任;积极主权;消极主权;法理主权;事实主权;负责任的主权


“保护的责任”源自由加拿大政府建立的“干预和主权国家委员会”(ICISS)所发布的题为《国家保护的责任》的报告。该报告甫一提出就得到了国际社会的广泛响应,并激发了新一轮对国家主权概念的反思与探讨。不仅国家政府官员频繁提到这一概念,国际法学者对这一概念进行了较为广泛和细致的研究。[1] 国际关系学者也就这一概念的适用性等问题进行了探讨。针对这一概念,学者们持两派截然相反的观点。一派持批评态度,认为其不仅仅与现存国际秩序和国际规范相违背,同时也是“新瓶装旧酒”。[2] 另外一派基本上肯定这一概念提出的合理性,[3]对不同国家在实践中的应用这一概念及其问题著书立作。[4] 无论争论如何,这一概念逐渐成为一种规范被国际社会成员所认可,并在实践中被广泛运用。学术争论与现实问题的矛盾交织为“保护的责任”这一理念的研究留下了些许空间,为何会出现这种矛盾成为需要被解决的问题。有鉴于此,本文试图以国际关系理论为基础对这一理念追本溯源,以其内涵中作为负责任的主权观念为中心对这一概念进行深入剖析,从而解释这个概念在当今国际社会仍旧存有生命力的原因。

日本立命馆大学任慕(吴丹 摄)

一,内涵及其起源

保护的责任有三个内涵。 第一,主权观念由作为控制的主权(sovereignty as control)向承担责任的主权(sovereignty as responsibility)转变。 第二,保护一国平民的责任由国家让渡给国际社会。第三, 赋予国际社会即联合国更大的权力去决定国际干预。“保护的责任”的核心价值主张在于重新界定国家主权的意涵,国家主权不仅是对内的最高统治权力,相对的还意味着保护本国公民的责任。除此之外,这一概念赋予了国际社会进行人道干涉(包括军事干涉)的合理性,如果目标国家无力避免或者不愿制止人民受到严重伤害时(如种族屠杀,种族清洗等),不干涉原则要让位于国际保护责任。[5]“保护的责任”本质上是对传统主权与人权概念与规范上固有张力的重新思考,在秩序与正义的天枰上稍向正义一方倾斜。然而二者并非零和的关系,在对主权的重新定义过程中,主权概念得到充实,破除了主权绝对道德(moral absolute)的迷思,使其不断趋向贴合实现人道主义的道德评判标准。

自二战结束以来,联合国宪章的相关内容将主权理念为基础的规范化和合法化,使绝对主权观念成为各国所坚持的原则。不仅如此,主权以及由其衍生的不干涉他国内政原则作为重要的一项内容被写入地区组织的宪章以及国家间缔结的外交文书中。这一观念更成为原殖民地争取国家独立以及发展中国家反对帝国主义和殖民主义的有力武器。然而,随着冷战的结束,两级格局的崩塌使掩盖在意识形态的斗争下的各国国家建立与国家建设问题凸显出来。尤其是民族问题,宗教矛盾以及民主化浪潮所引起的与本地政治文化冲突导致发展中国家危机不断,并以内部冲突的形式爆发出来,多数冲突最终都演变成为人道主义危机。

自1948年人权的普遍宣言(the Universal Declaration of Human Rights)开始,联合国的相关人权机构如人权委员会等在建立保护人权的普遍标准和规则设定方面起到了很重要的作用。随着二十世纪九十年代人道主义灾难频发和国际事务中因强调不干涉原则而不作为所导致的人道危机升级使国际社会不断思考其责任。从最初的人道危机事件中的不加干预, 如索马里(1992-94),卢旺达(1994),斯雷布雷尼查(Srebrenica,1995)以及北约对绕过联合国安理会的授权科索沃(1999)人道问题的军事干预。国际社会在实践中赋予人道干预的合法性。虽然国际社会由道德感驱接受人权的保护并将其作为习惯法,然而自二战结束以来主权以及不干涉内政的原则始终是国际社会的原则,在某种程度上制约了人道主义干涉的合理性和合法性。

在1999年和2000年联合国大会会议上,彼时联合国秘书长安南表达了保护人权原则与主权原则的两难困境,并呼吁国家主权不应该成为人道救助的障碍。[6] 作为回应,“保护的责任”也由此应运而生。然而其最初仅仅是个概念,直到2005年联合国峰会将将其写入正式文件中,这一概念才在国际社会取得普遍的共识。2009年1月29日,现任联合国秘书长潘基文在63届联大上作了题为“履行保护的责任(Implementing the Responsibility to Protect)”的秘书长报告(Report of the Secretary-General),[7]全面肯定了《世界首脑会议成果》关于“保护的责任”的表述,并呼吁联合国各成员国落实“国家保护的责任”,再次强调国家主权有一种保护其所有公民的责任。同时提出了保护的责任的三大支柱,其中第一支柱为国家的保护的责任,即“国家始终有责任保护其居民,无论是否其国民,防止居民遭受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,防止他们受到煽动”;第二支柱为国际援助和能力建设,即“国际社会承诺协助各国履行其义务”;第三支柱为及时果断的反应,即“在一国显然未能提供这种保护时,会员国有责任及时、果断地做出集体反应”,并认为“将保护的责任的构想付诸实践的时机已经成熟。[8] 由此,保护的责任成为一种新的国际规范被广泛应用到国际社会中的国家内部冲突,特别是人道主义危机中。

二,主权观念的多维度视角

1,主权观念的建立

虽然主权观念脱胎于威斯特伐利亚条约所建立的威斯特伐利亚体系,然而主权的概念和适用对象和范围不断发生变化。[9]二战前,只有欧洲才具有实质意义上的主权国家地位,其设定的标准为欧洲的文明。而前殖民地和半殖民地国家或地区皆未享有主权,因此主权的观念却并未在国际社会中得到广泛的建立。然而二战后所建立的以主权国家为基础的国际体系将主权概念在国际社会的范围里建立起来。主权逻辑下的国际规范——自治,自决,不干涉他国内政等也在战后广泛地扩散。其中,联合国的建立以及宪章的颁布在国际规范扩散中扮演了不可或缺的角色。在此背景下,不同语言,发展程度各异的国家(states)纷纷独立并将主权视为国际法的支柱。特别是主权国家平等的观念在新建立国家中扎根并成为捍卫本国不受殖民国家干涉其事务的法律武器。

2,消极主权与积极主权

主权观念和相关国际规范的建立与扩散的背后是道德认知的变化,国际社会向平等和民主化的方向发展。然而新建立国家的内部状况却未能适应国际规范的改变。国际社会可以使一国政府的独立得到广泛的国际承认,但是却不能向国家赋权以独立处理内部事务。虽然一些前殖民地国家虽然获得了国际法定义上的独立,然而却未能真正获得了自我治理的资格。一些国家将权力过渡到政府,也就是一小部分人获得权力,而未能真正将权力赋予人民。这些国家被杰克逊(Robert Jackson)称之为“准国家(Quasi-States)”,[10]徒有在国际社会中的主权地位却不具国家建设的能力是国家内部暴乱和冲突的重要原因。因此,其将主权观念区分为消极主权(negative sovereignty)和积极主权(positive sovereignty)。

所谓消极主权是指一个正式的法律意义上的免于外不干涉的权力(freedom from interference)。而积极主权假设国家具有一种能力,使政府能够管理自我事务。一个具有积极主权的政府不仅仅在国际上享有不被干涉内部事务的权利,同时意味着能够提供给本国公民以政治产品(political goods)和公共产品。[11]二战后所建立的主权体系为新成立的国家提供了两个面向的规范性的内容,一个是去殖民化的民族自决,二是赤贫国家的发展权利。对前殖民地国家而言,绝对的民族自决建立在消极的主权观念之上的实践,在国家独立和领土完整隐含着去殖民主义的道德性的目标。因此,这些国家与西方国家尤其是曾经的宗主国在情感上往往复杂化 。一方面,主权至上的原则使前殖民地国家与殖民国家对立起来,排斥西方国家的干预行为。另一方面,前殖民地国家的落后问题和冲突是殖民国家所遗留的产物。因此,西方国家有责任和义务为曾经的殖民行为付出代价,对殖民地国家提供经济抑或人道等方面的援助。

一般意义上的非西方国家甫进入主权国家体系时普遍不具有积极的主权观念,使这些国家在国家建设中出现问题。对于主权独立和自决权自然过渡的国家而言,积极的主权观念比较容易建立。反之,准国家通常很难界定自决权的主体,特别是对于民族和宗教多元化的国家而言,虽然在国际社会中建立了国家的实体,但是在国家内部,国家建设远未开始。国家建设是国家政府和公民一起努力实现的,而准国家实体不稳定的政治体系无法开展国家建设。冷战期间,两大阵营的分野使两大阵营中的国家内部问题得到一定程度的抑制。而冷战末期开始,两大阵营的控制逐渐松懈,国际社会开始从消极主权向积极主权的观念转变,即社会经济的发展成为国家面临的首要问题,一些准国家实体内部问题凸显,特别是安全的权利[12]和发展的权利不能调和的问题突出出来。一些准国家实体不能为本国公民提供必要的人权保护,遑论发展。由此,国际社会开始重新思考本身所承担的责任和义务,如何维持和平与安全,保证主权国家的稳定与发展。

3, 法理主权与事实主权

国际社会所承担的责任和义务焦点一直在国家主权的存在以及人道主义干涉的普遍价值实现之间的矛盾上。作为负责任的主权,某种程度上而言类似于积极主权的概念自二十世纪九十年代开始得到了广泛的支持,认为有必要对传统意义上的主权进行重新定义,使不干涉内政不能成其为那些掌权者实施侵害人权的行为的辩护。保护的责任的概念在这个讨论中产生的对主权的再思考,将负责任的主权纳入到了规范的范围进行倡导。由此,围绕保护的责任,特别是国际社会对于自身承担何种责任以及在那种条件下承担责任,对主权概念的认知又可分为两个分析的维度,即法理主权(de jure)和事实主权(de facto)。

法理主权与事实主权的区别在于,前者视主权为通过社会交往(social interaction)和论述(discourse)的过程被重新定义的空的象征(empty signifier),以建构主义理论为基础的自由的国际主义者或者多元政治倡导者为代表。而后者以现实主义为主,认为主权使社会和政治组织的永恒的特征,并从强制权力的角度对其定义。[13]保护的责任是从法理主权出发,将主权的概念定义为负责任的主权并视之为一项规范性原则。这一定义从另外一个视角来确定国际政治的本体,以普遍道德为基础将国际社会中的主体从国家转换到个人,而国家以载体的形式以保护个人的权益而出现。当国家或者一国政府不能履行这种责任时,国家主权需要让渡给国际社会形成一种事实上集体主权(collective sovereignty)。这种规范上的转向使人道干涉具有了合法性的基础,而干涉也反映了国际社会为支持人权和人道而不惜牺牲主权。[14]

这种思考同传统现实主义的强权政治观念相左,现实主义认为主权是赋予国际社会国家主体的资格。现实主义倾向于从国际关系的实践出发,从物质力量而非共享价值的角度来定义事实主权,国家的权利并非来自于国际社会的共识和规则,而是来自于国家具有实施权利的能力。首先,不同于法理主权,事实主权的思想渊源更为久远,几乎同权力的观念相伴而生。主权被视为无限制的权力(unlimited power),主权是公民为生存而让渡给执政者的权利,从而主权概念就隐含了执政者和公民之间保护与顺从的关系。[15]在一国的范围内,主权是最高权力的象征,在国际社会中能够限制主权的只有更高的权力。然而,现实主义视角下的国际社会是松散的赢弱的国际体系,国家主权与集中地有效的超国家权力是不相容的。[16]因此,在一国内部出现问题与危机之时,是否使用武力或者其他方式来应对,国家才具有决定权。对于主权国家所承担的责任和义务面向上,现实主义与保护的责任所倡导的负责任的主权并不矛盾。然而,不同之处在于后者将主权视为可以分割的和可以分解的,有条件的,可以同国际社会共享的。在这个意义上来说,对主权不同角度的认知是保护的责任争论的焦点,因此在实践过程中保护的责任不免受到诸多批评,面对很多问题。

三,现实问题

国际社会对于实施保护的责任,特别是实施军事干预有六项判断的标准,即正当的理由,合理的授权,正确的意图,最后的手段以及对成功预期。保护的责任的争议主要集中于合理的授权以及对成功预期两项标准。

1, 合理的授权

哪个行为体具有授权人道主义干涉的权利的合法性一直是人道干涉相关议题的主要争论点。联合国宪章第二条第四款明确规定禁止会员国彼此使用或者威胁使用武力,其中两种情况除外,一是根据第五十一条的自卫权,二是安理会针对任何和平的威胁,和平的破坏或者却略行为而批准的军事措施。特别是在冷战后的国际政治实践却数百次的违背联合国宪章的规定。以1999年科索沃的干预为例,北约的行动并未获得联合国安理会的授权,当时有国家质疑北约行为的合法性并认为需要对此项军事行动予以谴责。然而北约技巧性地运用维护道德和避免种族大屠杀的立场获得了会员国的共识,这一行动被认为虽然违法但是具有合理性。[17]然而,同样绕过安理会而实施的伊拉克的战争却被普遍认为不符合保护的责任的条件。[18]由此,联合国安理会是否是唯一有权决定以人道为目的的干涉的机构受到了一定程度的质疑。同时,如果安理会并未能在人权受到侵害的情况下对干涉行动达成一致,是否联合国的五大常任理事国是否被视为是不负责任的?

保护的责任从法理主权角度出发使联合国安理会具有批准进行军事干涉的法源基础,以防止主权国家政府没有力量或者不愿意防止的种族净化或者严重违反国际人道主义的行为。联合国安理会是目前为止各国所公认的具有合法性的批准军事干涉的国际机构。无论是干涉和主权国家委员会的报告还是联合国的相关报告都赋予了联合国安理会这一超越国家主权的权利。连保护的责任的倡导者伊万斯(Evans)也认为“联合国体系是我们唯一的具有公信力的国际制度,它是实施作为负责任主权理念的合法性和权威性的必要结合体”[19]以事实主权来看,保护的责任将负有责任的一方从主权国家转移到了联合国常任理事国,由此又回到了权力本位的认识论。联合国安理会被认为具有主权权力(sovereign power),因为其具有不被更高权力所限制的最终决定权。因此,如果说具有事实主权的国家是不负责任的,那么同样的逻辑联合国安理会也是不负责任的,因为很难保证所有大国都会从道德出发去行动,因为并没有更高的权力去限制这些大国。

2,对成功的合理预期

干涉与主权国家委员会报告将“对成功的预期”列为四个预防的原则之一,其理论基础是传统的正义战争标准。也就是说,合理的预期原则意味着如果有具有合理的成功的机会,军事行动就可以被正义化。保护的责任解释该标准是,“对于预防性原则的适用建立在功利主义的基础上,即使其他干涉的条件都可以满足,也很有可能排除对任何一个安理会常任理事国的军事行动。如果这样的行动是反对常任理事国,则很难想象一个达冲突会避免,最初的目标会实现。这产生了一个双重标准的问题,不但是委员会的立场在于,虽然干涉也许不能够在具有正义性的所有案例中实施,然而这一事实对于大国而言并非是不去在所有事件中实施干涉的理由。”[20]合理的成功的预期反映了国际社会遵循结果正义的论断,认为人道主义的合法性干预取决于干预行为的有效性,即干预是否能够达成保护人权的主要目标。而合法性的言语来自于保护的责任所赋予的法理主权概念。

然而,以事实主权的视角来看合法性原则,大国对于外部干预或者限制的免疫力正是反映了事实主权的论点。从某种程度来说,事实主权削弱了作为负责任的主权逻辑的连贯性,事实主权仍旧凌驾于法理主权之上。大国具有决定干涉的合法性,符合了现实主义对权力政治的阐释,干涉即为大国对相对而言弱国的强迫行为。对于弱国而言,以人权保护或者人道为名义是大国为实现本国利益而干涉他国内政的通行证。[21]在联合国五大常任理事国之中,往往以此为因而对于干涉不同立场和意见而互相谴责。因此在实践中,未能得到合理的授权以及未达成对成功的合理预期共识也成为人道保护无法实施的一个重要的原因。因为对于是否实施保护的责任,不同国家对于六个标准的认知并不相同,而联合国五大常任理事国未能取得共识的情况下就会导致这一构架的行动瘫痪。[22]

四,结论

“保护的责任”是国际社会对普遍道德追求下对主权的再思考,在国家拥有的绝对主权以及国际社会的人道干涉之间的矛盾间寻求实现保护人权的终极目的。保护的责任将“负责任的主权”观念视为对传统主权观念的修正,同时赋予国际社会更大的权力去纠正传统主权观念的缺失和避免人道危机的发生。二战结束后,国家主权体系的建立使不干涉他国内政,主权平等,民族自决等国际规范得到广泛的传播。新成立的国家虽然国情有所区隔却全部以主权为原则建立国家,并将相关的国际规范作为捍卫本国主权的武器。这种消极主权的概念以西方以及大国作为防御对象。而随着冷战的结束,国际社会本身向积极主权所强调的面向发展,即经济发展和人道保护成为主要实现的目标。对积极主权的需求以及某些国家对消极主权的固守加之国家内部危机的频发使保护的责任应运而生。

保护的责任以法理主权为导向,对主权进行了重新定义,使作为负责任的主权观念得以张扬。同时,使国际社会即联合国安理会享有决定人道主义干涉的法理依据。将主权权利由传统的主权国家转移到国际社会,使国际社会具有主权国家所具有的决定权。然而以现实主义定义的事实主权来看,保护的责任并未脱离权力本位的思考方式,同时也未能解决实际中的问题。特别是在保护的责任实施的标准上面,阻碍保护的责任实施的两个重要标准合理的授权以及对成功合理的预期恰恰也反映了法理主权与事实主权的矛盾与争论。而这些矛盾与争论投射到国际政治现实中,阻碍了保护的责任得以发挥效用,使人道主义保护的实现更加复杂。但是,保护的责任是在人道主义实现之路上的重要路标,如何解决现实中的问题,仍旧需要国关系学者和实践者的智慧。

任慕,日本立命馆大学大学院国际关系专攻,博士候选,email: renmu35@163.com

[1]国内学者对“保护的责任”概念的探讨多集中于国际法领域,成果颇丰。代表性的成果如,李寿平:《“保护的责任”与现代国际法律秩序》,《政法论坛(中国政法大学学报)》,2006年第3期;李杰豪:《保护的责任对现代国际法规则的影响》,《求索》,2007年第1期;宋杰:《“保护的责任”:国际法院相关司法实践研究》,《法律科学(西北政法大学学报)》,2009年第5期;邱美荣,周清:《“保护的责任”:冷战后西方人道主义介入的理论研究》,《欧洲研究》,2012年第2期等。国外学者代表性的成果如下:Matukuma, Jun, “Emerging Norms of the Responsibility to Protect”,The Seinan Law Review, Vol.38, No.2 (2005), pp.106-118; Bannon, Alicia L., “The Responsibility to Protect: The U.N. World Summit and The Question of Unilateralism”,Yale Law Journal,Vol.115 (2006), pp.1159-1164; Alex Bellamy, ”Whither the Responsibility to Protect? Humanitarian Intervention and 2005 World Summit”,Ethic and International Affairs, Vol.20, No.2 (2006), pp.143-169;Rama Mani and Tomas G. Weiss, eds.,Responsibility to Protect: Cultural Perspectives in the Global South(London: Routledge,2011),etc..

[2]潘亚玲:《从捍卫式倡导到参与式倡导———试析中国互不干涉内政外交的新发展》,《世界经济与政治》,2012年第9期,第47页;Carsten Stahn,“Responsibility to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm?”American Journal of International Law, Vol.101, No. 99, 2007, pp.119- 120.

[3]代表性的著作有Angus Francis, Vesselin Popovski and Charles Sampford, eds.,Norms of Protection: Responsibility to to Protect, Protection of Civilians and Their Interaction(New York: United Nations University Press, 2012).

[4]比较典型的是在学术杂志The Pacific Review2012年第25卷,第一期刊载了不同国家的学者,特别是亚洲国家的学者从本国角度出发对保护的责任的认知和实践活动。

[5]详细探讨,参见网站:http://www.responsibilitytoprotect.org/

[6]参见:Kofi Annan,“Two Concepts of Sovereignty”,The Economist, Vol.352, No.8137 (1999), p.49;We,the Peoples: The Role of the United Nations in the 21stCentury(New York: United Nations Department of Public Information, 2000), p.48.

[7]Report of the UN Secretary- General Ban Ki-moon on the General Assembly (Sixty- third session),Implementing the Responsibilityto Protect, A/ 63/ 677, 12 January 2009, para.11, pp.8- 9.

[8]联合国大会第六十届会议决议:2005年世界首脑会议成果6, A/ RES/ 60/ 1,第27页。

[9]对于主权观念变化的探讨,详见:赵可金,倪世雄:《主权制度的历史考察及其未来重构》,《教学与研究》,2005年,第10期。

[10]Robert h. Jackson,Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World(Cambridge: Cambridge University Press, 1990), p.21.

[11]Ibid,pp.27-29.

[12]安全的权利意旨绝对主权独立和领土完整,不受他国对本国内政的干预等等。

[13]Jeremy Moses, Sovereignty As Irresponsibility? A Realist Critique of the Responsibility to Protect,Review of International Studies, Vol.39, No.1, 2013, pp.114.

[14]Francis M. Deng, Sadikiel Kimaro, I. William Zartmann, Donald Rothchild, and Terrence Lyons,Sovereignty as Responsibility: Conflicts Management in Africa(Washington, DC: Brookings Institution, 1996), pp6-10.

[15]Kinch Hoekstra, “The de facto Turn in Hobbes’ Political Theory”, in Tom Sorell and Luc Foisneau (eds),Leviathan After 350 Years(Oxford: Clarendon Press, 2004), p.49.

[16]Hans Morgenthau,Politics among nations: the struggle for peace and power(New York: Knopf, 1973), p.308.

[17]Wheeler, Nicholas J,Saving Strangers: Humanitarian Intervention in International Society: Humanitarian Intervention in International Society(Oxford: Oxford University Press, 2000), pp.242-285

[18]Kenneth Roth, “Was the Iraq War a Humanitarian Intervention? And What  are Our Responsibilities Today?”, in Richard Cooper and Juliette Voinov Kohler (eds.),Responsibility to Protect: The Global Moral Compact for the 21stCentury(New York: Palgrave Macmillan, 2008), pp.101-113.

[19]Gareth Evans,The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All(Washington DC: Brookings Institution Press, 2008), p.180.

[20]The International Commission on Intervention and State Sovereignty,The Responsibility to Protect, p.37.

[21]The International Commission on Intervention and State Sovereignty,The Responsibility to Protect:Research, Bibliography, Background(Ottawa: International Development Research Center, 2001), p.7.

[22]叙利亚问题就是一个典型的例子,叙利亚持续将近三年,联合国安理会始终未能通过相关决议实行人道主义保护,其中一个重要的原因在于五大常任理事国,特别是中俄认为在叙利亚问题上并不符合保护的责任的标准。

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