公共外交是指一国政府通过文化交流、信息项目等形式，了解、获悉情况和影响国外公众，以提高本国国家形象和国际影响力，进而增进本国国家利益的外交方式。本文之所以要将美、英、法等西方国家公共外交置于国际视野中进行考察和分析，是因为在诸多可比较的国家中，尤其在各国的历史发展过程中，它们代表了公共外交的不同类型，对这些国家的公共外交进行比较研究，可以为我国公共外交的发展提供相关的借鉴和参考经验。

国别研究：现代西方国家公共外交发展状况
   
    自二战结束以来，西方发达国家根据本国的历史文化传统和不断变化的国际形势，不断确定并调整公共外交发展战略，经过半个多世纪的探索，目前已发展出了四种典型的公共外交模式。
   
   （一）以美国为代表的“进攻型”公共外交

    具有强烈的思想和意识形态进攻性是美国公共外交最为显著的特征。冷战期间，美国公共外交是与“民主的构建”紧密联系在一起的，它为支持美国政府实现 “和平演变”的外交战略目标发挥了重要作用。冷战结束后，美国公共外交的进攻性丝毫未减，它是美国拓展“软实力”，巩固、深化和扩大“世界唯一超级大国”地位和谋求“领导世界未来”的重要手段。在经历重新调整与布局后，美国公共外交的战略重点和范围更加宽泛化，从苏联转向大量“中间地带”，并指向全球各个角落；战略内容也从传统的政治意识形态扩散为包括宗教、哲学、普通社会价值观、思维方式等在内的广泛文化因素。①21世纪初，美国政府又以在“9·11”事件中“遭受恐怖主义袭击”、“自由民主世界受到恐怖主义的致命威胁”为借口，再度强化了公共外交的进攻性、工具性和实效性。

    （二）以法国为代表的“进攻-防御型”公共外交

    冷战时期，法国公共外交的战略任务是通过加强在欧共体内部和前法属非洲国家的文化交流，大力提升本国的国际威望和形象，以保住法国的传统利益和大国政治地位。为此，其每年用于公共外交的财政开支高达10亿美元，是西方国家公共外交资源投入最多的国家之一。② 冷战结束后，美国文化在全世界尤其是欧洲的扩展，使法国的社会生活方式与价值观念均染上了美国文化特色，民族文化认同也受到了一定程度的负面影响。③ 因此，除继续向外部世界传播法兰西独具个性的价值观、标准和惯例，以追求和扩大法国的世界影响力外，法国公共外交还肩负起了防御美国文化入侵、保护法国民族文化、维护法国的文化价值观和民族文化认同的重要使命。

    （三）以德国为代表的“防御-进攻型”公共外交

    二战后初期，为了加强与外部世界的沟通和交流，恢复与其他国家在战前和战时被破坏的正常的外交关系，避免国际形象继续恶化，德国政府采取了防御型的公共外交发展战略。经过30年的努力，到20世纪70年代中期，德国已基本消除了外部世界对其未来发展所存在的疑虑，并成功实现了成为“正常国家”的政治夙愿。此后，德国公共外交的“进攻性”逐渐增强，即由先前的着重“重塑国际形象，争取成为正常国家”的外交战略目标转变为服从和服务于改变“经济大国、政治侏儒”地位和追求成为“政治大国”的外交诉求。因此，当前德国公共外交的战略重心和核心任务是，继续加强世界其他国家对德国的了解，全面提升德国的国际威望和形象，不断扩大对欧洲和国际事务的影响力，努力为争取成为世界级的“政治大国”服务。

    （四）以加拿大为代表的“防御型”公共外交

    加拿大的文化与其邻国美国相比，一直处于弱势地位。长期以来，美国控制了加拿大95%的电影、80％的非电视新闻、80％的杂志和60％的图书市场。美国文化和文化产品的传播不仅对加拿大的文化产业构成了巨大威胁，而且对其国内公众的思想意识、行为方式和文化认同产生了极大的负面影响。加拿大民众强烈要求政府积极采取各种措施，努力扶持本国的民族文化艺术，抵制美国的文化入侵和文化渗透。应对美国文化挑战，抵制美国文化扩张，保护本国文化产业，维护民族文化主权和安全，也因此而成为加拿大公共外交的基本宗旨。为此，加拿大政府已着手采取了建立文化壁垒，抵制美国文化产品开发和进口，保护和促进民族文化事业发展，维护民族文化主权和安全等系列政策和措施。

比较分析：西方公共外交的趋同与相异之处

    西方国家公共外交在发展过程中相互交流、相互借鉴、相互促进、共同发展，既表现出了强烈的趋同性，同时又存在鲜明的个性特征。

    （一）公共外交发展的趋同之处
   
    1．整体外交与公共外交协调发展。公共外交是美国外交的“第四维度”④，德国外交的“第三根支柱”⑤，英国总体外交最重要的组成部分⑥，加拿大外交政策的重要组成部分⑦。在法国，公共外交与政治和经济外交地位同等重要。⑧在外交实践中，上述四国不仅将公共外交视为本国外交政策的重要组成部分，而且还十分重视公共外交与整体外交的协调发展。不同历史时期，西方国家围绕本国外交政策的总体目标制定了公共外交的发展战略，并辅之以各种形式的公共外交活动。这些活动为实现其外交战略目标发挥了重要作用。
    2．文化交流与信息传播统筹兼顾。对外文化交流和国际信息传播齐行并举、统筹发展，是西方国家开展和实施公共外交的重要经验。例如，冷战结束后，美国政府为了继续扩大其文化优势，不仅保留了传统的对外文化交流项目，还通过多种方式积极强化对世界传播的控制和加强对外信息宣传的力度。⑨德国和加拿大在充分利用歌德学院、加拿大海外学习中心等传统对外文化交流平台的基础上，正在大力改善本国的广播电视和网络设备，不断加强对外信息传播工作。近年来，法国政府也一改以往偏重文化和教育交流的传统，加大了对外信息传播的力度，加快了国际信息传播的发展进程。

    3．充分发挥“第三部门”的作用，注重公共外交多元参与。第三部门指的是和公共部门、私人部门相对而言的另外一个部门，它所指称的是各种非政府组织、非营利的民间组织。政府主导、“第三部门”广泛参与，是西方国家公共外交最显著的特点之一。在大多数西方国家，政府的职责只是负责制定公共外交政策和提供相关的活动经费，大量的公共外交活动实际上是由民间经营的所谓“第三部门”负责具体运作，有的甚至直接委托给宗教团体、公关公司、高等院校、文化协会和各类基金会等组织全权负责。

    4．注重法制建设和规范化管理。为了促进公共外交事业的有序发展，西方发达国家普遍采取了以法制建设促规范管理的发展道路。美国政府通过制定《史密斯-蒙特法案》、《富布赖特-海斯法案》、《国际广播法案》等系列法案，优化并确立了美国公共外交的运作流程、宗旨任务和规章制度。《德国之声法》规范了“德国之声”电台的性质任务、战略重点和行为准则。《加拿大对外文化政策》确定了其公共外交的总体目标、指导思想和运作方式。《关于法语使用的法案》对公共外交和公共事务中法语的使用问题作出了明确的禁止性规定。

    （二）公共外交存在的相异之处
   
    除发展道路和模式不同之外，上述四国公共外交的战略目标和管理体制也存在明显的差异。
    1．战略重点不同。当前美国的公共外交战略重心是在加强对伊斯兰世界的公共外交、积极服务“反恐外交战略”的同时，继续巩固在前苏联和东欧地区取得的“民主”成果，加紧在俄罗斯的边缘地带推进“颜色革命”和向中国、越南、古巴等社会主义国家传播“自由思想”和“民主理念”。继续加强与非洲等后殖民地国家的文化交流合作，并尽可能地为其提供文化和经济技术援助，以继续保存并扩展法国在当地的文化吸引力和重振法国文化，积极抵制美国文化的入侵，是目前法国公共外交的首要目标。英国公共外交的中心任务是，继续加强自治领与英国文化传统的密切联系，增进世界其他国家对英国的广泛了解，扩大英国和英国文化的国际影响力。以欧盟国家为依托，争取摆脱“经济巨人、政治矮子”的历史困境，在倡导建立“统一欧洲”的基础上，全面提升本国的国际形象，则构成了德国公共外交的战略重点。捍卫文化主权，维护本民族文化自主发展，遏制甚至抵消美国文化对加拿大所产生的负面影响，是当前加拿大公共外交的核心任务。

    2．管理体制不同。西方国家已发展出三种典型的公共外交管理模式：一是以法国为代表的集中型管理体制。法国公共外交主要由外交部国际合作与发展总司统一领导和管理，凡是与公共外交有关的其他机构都必须服从国际合作与发展总司的集中管理和指导。二是以英国为代表的分散型管理体制。外交部对外文化关系司是英国公共外交的核心指导机构，它的权限范围极小，只是负责、制定对外文化政策、签订对外文化交流协定和指导驻外使馆文化教育处的工作。英国文化委员会负责操作具体的对外文化交流事务。
后者虽然接受前者的指导和帮助，但并不具有国家机构的特点，它完全可以自行其是，充分地发挥准政府外交的积极性。美国和加拿大公共外交管理机制与之类似。三是以德国为代表的混合型管理体制，它兼具法国和英国公共外交管理模式的某些特征。具体而言，外交部文化关系司作为德国公共外交的主导机构，主要负责公共外交的政策决策和执行监督。各类民间和文化中介机构则负责执行公共外交政策和开展具体的对外文化事务。前者通过控制政策决策、基金、拨款等方式授权后者独立开展对外文化交流事务。与英国文化委员会不同，后者并不具备完全意义上的独立性，它必须接受前者严密的监督与控制，以确保德国公共外交与外交政策总体目标的高度一致性。

启示意义：西方国家公共外交对中国的借鉴经验

    改革开放以来，我国公共外交虽然取得了一定的发展，但与西方国家相比，仍然存在不少差距。因此，参考和借鉴西方国家的公共外交经验，对
于推动和开展我国公共外交工作，具有重要的现实意义。

    （一）加强政府议程设置，设立公共外交政治框架

    加强政府议程设置，注重从战略高度推动和开展对外文化交流和信息传播工作，是二战后西方国家公共外交取得重大发展的重要原因。但是，长期以来，由于各种因素的影响和制约，我们对于公共外交的内涵及其在国家外交战略中地位和作用的认识尚处于初级阶段。因此，加强政府议程设置，设立公共外交的政治框架，已成为促进和推动我国外交工作全面发展必须优先考虑的战略目标和重要任务。笔者认为，在现阶段，设立公共外交活动政治框架包括设定国家的核心价值理念、未来目标和理想、国家的形象标志和
身份识别系统和公共外交的总体目标、战略任务、决策机制和运行机制。至于公共外交的阶段性政策、目标和具体行动措施，应在此框架内根据经济社会发展过程中所遇到的具体问题（如西方媒体制造的“中国威胁论”、“新殖民主义论”和“奥运政治化”等舆论话题）来确定。

    （二）加强组织建设，推动公共外交事业协调发展权责明晰、分工明确、组织有力的管理体制，是西方国家顺利实施和开展公共外交的前提保障。目前，我国公共外交虽已基本形成了“中央-省市”三级甚至更多层级的对外交流机制，但从总体上看，各机构内部和各级机构之间，却缺乏应有的协调，公共外交资源整合度较差，远未形成合力。尽管我国政府已认识到了这一问题的严重性，并相继设立了中央对外宣传领导小组和国务院新闻办公室，但负责对外交流的各个部门和机构之间职能重叠、协调不力和资源浪费的现象时有发生，加强公共外交的组织管理和体制建设已势在必行。在此问题上，我们可以大胆借鉴德国公共外交的管理模式，并根据“权责明晰、统合有力、调处得当”的原则，建立起一种决策机构与执行机构相互配合、决策行为与决策执行相互协作的混合型管理机构，以避免因各机构之间衔接不力而导致的不利于公共外交事业全面发展的现象。

    （三）加强资源开发，积极开展“精英政治”外交长期以来，以美国为首的西方发达国家以本国的经济、科技、文化、传媒和市民社会资源为依托，在公共外交领域形成了一种由政府出资、民间组织共同管理和多元参与的局面，并取得了良好的实效。由于政治和法律等制度因素的约束，与西方国家相比，我国“第三部门”或“第三种力量”的发展始终比较缓慢，在对外传播领域，经常出现中央政府单独应对西方社会多元团体的不利格局。要从根本上改变这一现状，在“第三部门力量”还没有充分发展起来的前提下，我们应尽快在国内培育出一个精通国际语言、深谙传播规律、通晓沟通习惯，有权威、有地位的政治群体，同时还必须在西方国家的组织体系尤其是利益团体层面，花大力气精心培养出一个支持中国且具有强大影响力的非政府精英团体，以逐步改变公共外交主体单一化（由政府单独主导公共外交的实施与开展）的倾向，扭转在对外传播领域的被动局面。

    （四）加强民主改革成就宣传，着力改善外部环境一个人口众多、经济规模庞大的共产党国家，正在以存在很大差异的价值观体系、以西方完全不熟悉的方式崛起，是西方对中国未来发展存在疑虑的重要原因。所以，在具体的外交实践活动中，我们不仅应总结自改革开放以来在对外贸易、对外投资、市场开放等经济体制改革中取得的成功经验，还应从政治改革的民主取向入手，将基层民主、党内民主、决策民主、政务公开、公共服务、政府问责等政治和民主改革所取得的成就，纳入公共外交的重要议事日程和整体战略，以此作为对外传播的重要内容，以纠正西方国家对我国改革开放的片面认识，努力化解流行于西方世界的各种谬论，逐步树立起务实、开放、诚信和负责任的大国形象，逐步减少甚至消除西方对于中国崛起所存在的疑虑和戒心，积极为我国的现代化建设事业争取更大和更有利的发展空间。

    （五）加强对外信息传播，推动公共外交工作信息化西方发达国家普遍重视信息技术在公共外交中的巨大作用，并将其视为推进其国家外交战略的重要武器。20世纪90年代中后期，以美国为首的西方国家在南联盟战争中开展的信息传播活动，为其提供了有力的道德和政治支持。信息传播与宣传战为美国政府在伊拉克战争中发挥了极其重要的作用。而，长期以来，我们对于信息技术对推进和实现国家外交政策目标的作用认识严重不足。因此，我们必须彻底改变这一倾向，在对外传播领域大力推进信息化，充分汲取民间智慧和动员民间组织的积极参与，以中央电视台、中国国际广播电台、新华网等媒体为交流平台，在信息传播领域逐步形成一个政府主导、民间组织多元参与，电视、广播和互联网多元交互式的对外信息传播格局。

    （六）加强法制建设，促进公共外交的可持续发展高度重视公共外交的法制化建设和规范化管理是西方发达国家公共外交取得长足发展的关键。与西方国家相比，我国公共外交严重缺乏法制化和规范化管理。迄今为止，我国还没有一部专门规范和管理公共外交的法律法规。法制化建设严重滞后，已成为制约我国公共外交持续发展的瓶颈。现阶段，中央政府应根据我国经济社会发展所面临的客观实际，紧紧围绕外交政策的总体目标，颁布旨在加强公共外交的法制化和规范化管理的条例，并在此基础上，采取人大立法的形式，尽快出台相应的法律法规和政策文件，确定当前以及今后相当长一段时期内我国公共外交的总体目标、指导思想和战略任务，明确政府和相关机构在公共外交政策制定与执行过程中的权责关系，规范政府的经费预算和组织管理行为，监督有关各部门执行公共外交政策决策的情况，保障政策制定与决策实施的顺利进行，做到公共外交有法可依、有法必依，确保我国公共外交全面、持续、快速、协调和健康的发展。

注释：

①⑥ 李智《文化外交：一种传播学的解读》北京大学出版社2005年版第85页，第121页。

②⑤⑧Allen C. Hansen, USIA: Public Diplomacy in the Computer Age, New York: Praeger,1989, p.174, p.176，p.176.

③⑨陈卫星主编《国际关系与全球传播》北京广播学院出版社2003年版第187-221页，第24页。

④［法］路易·多洛《国际文化关系》上海人民出版社1987年版第27页。

⑦ 戴茸、王晓山《加拿大文化》文化艺术出版社2001年版，第61页。
（作者：廖宏斌 单位：西南财经大学公共管理学院）