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卢光盛:从公共外交视角看中国对大湄公河次区域国家的援助
发布时间:2011年12月29日  来源:  作者:  阅读:1885


    对大湄公河次区域国家进行援助不仅充分体现“睦邻、安邻、富邻”的周边政策和“和谐世界”的外交理念,还是中国履行大国责任,塑造负责任大国形象的一种途径。中国对大湄公河次区域国家的援助,为中国在这一地区开展公共外交提供了良好的基础。援助金额的增加、援助方式的多元化有助于当地民众更多地了解和接受中国的文化,改善中国在当地民众心目中的印象。但还需进一步改进援助的方式和技巧。

    大湄公河次区域国家(指缅甸、越南、泰国、老挝和柬埔寨5国)与中国毗邻,新中国成立之初就已经开始了对他们的援助,在中国的对外援助对象中,大湄公河次区域国家始终占据着重要而特殊的地位。冷战期间,中国对大湄公河次区域国家的援助有着浓厚的意识形态色彩;冷战结束后,中国调整了对外援助策略,主要着眼于发展睦邻友好合作关系,在力所能及的基础上开展援助。

援助的公共外交意义

    进入20世纪90年代,随着中国国力和在东南亚地区影响力的上升,所谓的“中国威胁论”沉渣泛起。为了谋求“共同发展、互利共赢”,中国将对大湄公河次区域国家进行援助与发展双方平等互利的合作关系结合起来。一方面,中国对大湄公河次区域国家进行经济援助可以充分体现“睦邻、安邻、富邻”的周边政策和“和谐世界”的外交理念。另一方面,随着中国综合国力的提高,中国在国际舞台上的表现也越来越多地受到国际社会的关注。对大湄公河次区域国家进行援助也是中国履行大国责任,塑造负责任大国形象的一种途径。
    20世纪90年代以来,中国的对大湄公河次区域国家的援助发展迅速,数额不断增多。据统计,2006年,西方国家对柬埔寨的援助捐赠总数为6.1亿美元,而当年中国向柬提供的无条件贷款就达6亿美元之多。2006年9月18日的美国《纽约时报》评论称,中国对亚洲的援助已大大超越了美国。而且,中国正在“抢走”世界银行、亚洲开发银行、美国及日本对东南亚国家的援助地位,成为提供东南亚国家经济援助的主角。2009年4月,中国宣布向东盟国家提供100亿美元基础设施资金和150亿美元信贷,用于支持中国与东盟国家,特别是大湄公河次区域国家在基础设施建设、能源资源、信息通信等领域的重大投资合作项目。中国对大湄公河次区域国家的援助,为在这一地区开展公共外交提供了良好的基础。

援助方式的多元化

    除了在援助金额上有所增加外,中国对大湄公河次区域国家的援助方式在20世纪90年代也发生了变化,由以提供无偿援助、无息贷款为主到积极推行政府贴息优惠贷款,并通过项目援助、债务免除、人员培训、人道主义救援、派遣医志愿者等多种渠道来实现。

工程项目
    工程项目建设是中国对大湄公河次区域国家进行援助的主要形式之一。除了援建一些重大的政府工程外,近年来中国逐渐将援助方向转向关注民生、与当地人民生活息息相关的基础设施建设方面。如,1996年到2002年,中国政府无偿帮助柬埔寨各省农村打水井1000口,解决了25万农村居民的饮水问题,而且这些水井大都分布在条件艰苦的偏远地区,为改善柬埔寨人民的生活质量所做出了重大贡献,在柬埔寨农村地区备受人民称赞。在这一地区的其他国家,中国的许多援助项目也深受人民欢迎,如琅勃拉邦老中友谊医院、老挝国家体育馆、缅甸大湄公河次区域信息高速公路等。援建这些项目具有重要的公共外交意义。一是这些项目直接改善了受援国人民的生活,使当地老百姓感受到了来自中国的善意;二是项目援建过程中中国的企业和员工所表现出的勤劳敬业、和平友善的形象也能增进受援国民众对中国文化的了解和对“和平发展”理念的理解。

减免债务
    2002起,中国开始实施“亚洲减债计划”,分别于2002年减免了柬埔寨所有到期债务,2003年减免了老挝对中方到期的三笔无息贷款债务,2004年减免了老挝政府到期无息贷款债务,2003年免除了缅甸截止2001年对中方到期的两笔无息贷款。2010年,中国还免除了柬埔寨超过2亿美元的债务。中国的减债行动减轻了大湄公河次区域经济落后国家的债务负担,是大国责任和义务的内在要求,也是中国对外宣示大国身份的一种重要途径,充分展现了负责任大国的形象。

人力资源开发合作
    中国通过多双边渠道为大湄公河次区域国家举办了涵盖农业、林业、交通、卫生等行业的政府官员研修、学历学位教育、专业技术培训等其他形式的人员交流项目。主要有:先后成功举办的第一期、第二期、第三期及第四期大湄公河次区域电信高官培训项目;2006~2009年间,投入人民币近200万元,举办的各类农业培训班7个;2007年10月及11月举办的医疗卫生培训班,为各国培训了10名人禽流感诊断、检测技术人员。这些培训活动不仅提高了受援国人员的技术水平,同时各个领域人员的频繁往来也有利于增进外国人员对中国的了解和感情。此外,中国与东盟还于2010年启动了“双十万学生流动计划”。从长远的眼光来看,随着留学生逐渐成为社会的中坚力量,他们对中国的感情和文化了解将逐渐在社会上发挥影响,这也是受援国国家民众了解中国的一个重要的渠道。

紧急人道主义救援
    近年来,在东南亚的各种人道主义援助中,都可以看到中国政府积极的态度和中国志愿者的行动。在2004年印度洋海啸发生时,中国及时向受灾国提供了人道主义紧急救灾援助,2008年5月3日缅甸被热带风暴袭击,中国也向其提供了大量的援助。中国及时有效的人道主义援助为受灾国灾后重建工作发挥了积极作用,得到了国际社会的普遍赞扬。而在这些救援行动中,志愿者直接与当地民众接触,他们的言语、行为代表的是中国的国家形象,能让受援国的群众真切地感受到来自友好邻国的帮助和善意,在他们的心目中留下更为深刻的印象。

援外志愿者
    2002年5月,中国首次派遣5名青年援外志愿者赴老挝,在教育和医疗卫生领域开展了为期半年的志愿服务。自2005年起,中国先后向泰国、老挝、柬埔寨、缅甸、越南派遣了多名援外青年志愿者,开展汉语教学、中医治疗、农业科技、体育教学、国际救援等方面的服务。特别是近几年来,中国国家汉办投入了大量资金,先后多次派遣汉语教师志愿者到大湄公河次区域国家进行汉语教育,推动了当地汉语教学的深入发展,有利于促进当地民众对中国政治、经济、文化及社会的了解,加强双方的友好合作与交流。

替代种植
    目前中国对大湄公河次区域国家的援助项目中,罂粟替代种植项目具有十分重要意义。中国在缅北、老北地区开展的替代种植活动不仅为减少罂粟种植面积,巩固罂粟禁种发挥了重要作用,还为当地居民的生活来源开辟了新渠道。据不完全统计,2006~2009年间,缅甸、老挝北部替代项目实施区内的人均年收入从约200元增加到了1000元左右,其中劳动力的收入增加到约3000元。此外,替代种植企业还在当地修建了一批基础设施, 据统计,2006年以来,替代种植企业在缅甸、老挝北部修建简易公路3000多公里、架设桥梁18座、修建水渠500多公里、修建水池30多座、新建变电站6个、新建学校18所、新建卫生院和卫生室13所,促进了当地经济发展和社会进步。

意义、问题与应对

    目前,对外援助已经成为中国对大湄公河次区域国家进行公共外交的重要手段之一,也取得了一定的成绩和效果。通过对外援助工作的努力,大湄公河次区域国家的民众更多地了解和接受了中国的文化及中国的影响,中国逐渐改善了在当地民众心目中的印象。根据2006年亚洲民主动态调查(ABS),在总分为10分得调查中,越南、泰国民众对中国印象的评分均高于6分,总体来说中国在越南泰国的国家形象较好,在当地的形象基本上是正面的。但同时中国对大湄公河次区域国家的援助也不可避免地存在一些问题。
    第一,援助对象上主要局限于政府,对普通民众及民生项目关注不够。虽然近年来中国对大湄公河次区域国家的援助项目逐渐转向了关注民生的方向,但总体来说有重大影响力的项目仍是政府工程,如柬埔寨政府大楼、老挝政务系统、老挝国家体育中心等,这有利于发展中国与各国的友好关系,但普通老百姓从这些项目中直接获得的利益不多,从而在一定程度上影响了援助效果。与中国的援助不同的是,日本对大湄公河次区域国家的援助大部分用于受援国的基础设施的建设。例如在越南,修复河内—胡志明市火车线路、改造和完善部分省市的给排水系统等;在柬埔寨,着重改善教育卫生、综合性环境治理以及人民生活基本保障;在缅甸,援助学校和饮用水管道建设、公路建设和医疗器材等。日本的这些做法使受援国老百姓受到了很多实惠,改善了其在当地人民心目中的形象。因此,今后中国的对外援助可借鉴日本的做法,在具体的援助项目上更多地关注改善当地生产和就业,使当地人民直接受益。
    第二,对外援助缺乏总体战略和系统政策。对外援助作为公共外交的重要手段,需要系统的规划和指导,以充分发挥其效果。在这方面,美国的实践较早,也取得了较大的成功。如,上世纪60年代成立的“美国和平队”,在文化教育、农业、医疗卫生、环境保护等多个领域开展了对外援助活动,改善了美国在第三世界国家中的形象。此外,美国的国际开发援助署也作为主要的公共外交机构,积极地开展对外援助活动,促进美国的公共外交的发展。再比如,中国的志愿者制度刚刚起步,相比之下,日本的志愿者制度更为完善,能涵盖各个层次的人民,积极配合政府的援助项目开展工作。中国也可考虑将对外援助工作与公共外交的目标结合起来,制定具体的总体战略,建立起各援助机构之间的合作协调机制和政策。另外,还可以逐步针对大湄公河次区域国家的需要建立更为完善、覆盖层面更广的志愿者制度,以在更为广阔的范围传播中国的文化和理念,增强中国的影响。
    第三,对外援助的宣传力度不够。随着经济的发展和实力的上升,中国对大湄公河次区域国家的援助在规模、范围上都不断扩大,这引发了国际社会的一些疑虑和担忧,认为中国对这些国家的援助就是为了获取资源,只考虑自身利益而忽视了人权、环境保护。但事实上,中国对大湄公河次区域国家的援助对于改善当地群众的贫困,促进当地社会经济的发展起到了重要的作用。而且,近年来,中国在这一地区的援助也越来越多地开始关注普通民众,这方面的成果却没能得到很好的宣传和传播。加上中国在对外工作中一贯提倡“只做不说”或“少说多做”,这种传统思维观念已不能适应当今信息化时代的发展。因此,中国应加大对外援助的宣传力度。一方面,积极利用首脑外交等外交途径宣传中国对外援助的理念和成就,以消除国际社会的疑虑;另一方面,要善于利用文化交流和新闻传播等手段向国际社会和受援国民众展示中国的对外援助成果。
    第四,缺乏与民间力量及非政府组织的有效交流与对话。由于非政府组织和民间力量援助工作不带有“政府色彩”在受援国民众中间往往更受欢迎,而且,更为重要的是,他们具有可信度、专业性及适当网络资源等优势,在进行对外援助的过程中,可以扩展一些对外援助领域的深度和广度。具体而言,在大湄公河次区域一些医疗、卫生和扶贫NGO的工作往往更被当地群众所认可。而且,由于民间力量可以深入到受援国群众中,能够更多地和受援国群众进行沟通、听取对方意见,双方的沟通交流渠道会更畅通,这也可以让受援国的群众进一步了解中国援助的目的和真实意图,在更加广泛的范围树立起中国的良好形象。因此,对外援助应加强与当地民间组织、国际非政府组织的交流与对话,一味的漠视、抗拒并不能真正解决问题。

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