南海争端升级考验中国公共外交能力

　　【编者按】5月末至6月初，越南和菲律宾等国不断激化同中国在南海的争端，并借助香格里拉安全对话和越南与美国防长会议等契机拉近东盟国家与美国的距离，希望通过美国的军事力量遏制中国的影响力，在中美大国角逐中渔翁得利，获取在中国南海的各种权益。一时间，南海上空阴云密布，美越、美菲军事演习相继进行，考验中国公共外交能力。为此，本期热点聚焦集中于南海争端升级，并对中国公共外交提出一些思考和对策。

起因与背景

　　根据越南《青年人报》的报道，5月27日，越南富安省渔民在南沙群岛某岛礁附近捕捞时，遭到了3只中国船只的拦截。当该船从最大的一艘中国船只前方横穿过去的时候，这艘中国船只向着该船周围水域鸣枪示警。中越之间的海上冲突在6月再次发生。据中方报道，6月9日，中国渔船在南沙万安滩海域正常作业时，遭到越南武装舰船的非法驱赶，并导致其中一艘渔船的渔网与在现场非法作业的越南油气勘探船的电缆缠绕在一起，越方船只不顾中国渔民的生命安全，拖曳中国渔船倒行长达一个多小时。在中国渔船主动剪断渔网后，双方才脱离接触。越方船只的做法严重威胁了中国渔民的生命安全。当然，对于此次事件，越南方面却给出了截然不同的说法，越南外交部发言人阮芳娥在越南国家电视台发表的讲话称，当日距离越南海岸200海里以内的海域中，一艘中国渔船在两艘中国海监船的协助之下，剪断了一艘越南石油勘探船的电缆，该船是由越南国有油气集团运营的。该发言人指责中国的行为完全是“有预谋的，成系统的，严重侵犯了越南的主权。”对此，中国外交部给予了驳斥和坚决的反击，并要求越南停止一切在南沙海域的侵权活动。

　　除了中国同越南的冲突之外，另一个占据南海岛礁最多的国家菲律宾也用行动呼应着中越冲突。6月1日，菲律宾官方宣布，已就中国海军近期在南海活动及计划建设石油钻塔一事，正式向中方提出抗议。菲外交部在一份声明中称，菲方已经召见中国驻菲律宾使馆代办，“抗议”中国军方的行为。菲律宾总统阿基诺在2月出访文莱时对随行记者称，菲律宾正在计划就这一系列所谓的“入侵”行为向联合国提出抗议。“自2月25日起已经发生了六到七起（类似事件）。我们正在收集所有必要的数据，向中国出示，然后再提交给一个合适的机构，即联合国。”他希望能在2011年访问中国，并在即将来临的东盟高级官员会议上与中国这个关键的贸易伙伴进行接触。

争端升级与各方表态

越南方面

　　6月9日，越南总理阮晋勇在“2011年越南海与岛宣传周”闭幕式上高调表态称：“越南对黄沙群岛和斯普拉特利群岛（即中国的西沙群岛和南沙群岛）拥有无可争辩的主权，我们会继续坚定申明及表明越南全党、全国人民、全军保护这个国家海域和岛屿的最强决心。”这番强硬的表态也是在此轮中国和越南纠纷中，越南最高层的领导人的表态。

　　6月5日、12日和19日，连续三个周末在越南的河内以及胡志明市等越南重要的城市中都出现了反华示威游行，有一些越南的民众还聚集在中国驻越南大使馆门前进行示威活动，这在一向对政治游行和示威活动管理非常严格的越南，是非常罕见的现象。上一次的反华示威活动出现在2007年年底，原因同样是因为中越在南海地区的冲突。令人感到非常遗憾的是，就在越南民众在中国大使馆门前示威的同时，距离示威地点不远的胡志明博物馆里，正在举行一个包含中越友好历史内容的图片展，还有很多的越南普通民众驻足参观毛泽东主席和胡志明主席亲密交谈的历史照片。

　　6月13日，越南在自称拥有主权的“专属经济区（EEZ）”的汉翁岛（距离越南广南省40公里）附近，举行了海上实弹演习，时长总计6个小时。这里距离西沙群岛大约250公里；而距离南沙群岛，则有大约1000公里。越南外交部发言人阮芳娥12日解释，这次军演属于每年例行演习，但同时又表明，欢迎国际社会包括美国协助解决南海争议。

菲律宾方面

　　菲律宾驻华大使周清琦（民尼迪托）近日卸任，菲律宾总统阿基诺三世提名的新任驻华大使人选李永年因为其曾经是中国国民党党员的身份以及没有外交经历等原因受到菲律宾国内的非议，鉴于目前中菲局势因为南海争端而趋于紧张，菲律宾国内期望能由一位富于外交经验的强硬派担任驻华大使，以捍卫菲律宾的利益，凸显出菲律宾国内的民族主义情绪的激化趋势和反华倾向的蔓延。

　　6月13日，菲律宾总统阿基诺办公室称，菲律宾方面计划将南海更名为“西菲律宾海”。菲总统府发言人陈显达（Edwin Lacierda）表示，菲律宾外交部和国防部近来开始使用“西菲律宾海”的说法来取代“南海”的说法，而且总统办公室已经决定效仿外交部和国防部的做法。“其他所有国家都在根据自己的立场对南海进行命名。越南就将这一海域称作‘东海’，因此我们把它叫做‘西菲律宾海’是自然的事。”

　　6月15日，菲律宾发表了声明，称该国海军已经将南中国海具有争议的海域中三个珊瑚礁和浅滩上的“外国”标志拆除，这几个地方分别是牛车轮礁、安塘滩和礼乐滩。

美国方面

　　在香格里拉会议举行之前，外界普遍认为美国会在南海问题上承袭美国政府关于美国在南海拥有国家利益的诉求的声明，在东南亚国家与中国的争端中支持其军事盟友。但是，略让人感到些许意外的是，美国助理国务卿坎贝尔在5月31日的一次讲话中强调：“美国2011年在东盟地区论坛和东亚峰会要做的最重要的事情之一，就是显示致力于与中国合作。”他自己解释说：“我们想消除东南亚国家对美中在这一地区展开更激烈竞争的担忧。他们担心这一竞争会破坏地区的稳定，给东南亚友邦带来不好的结果。显然，任何关系都有一定程度的竞争，但我们想确保在东南亚以合适方式与中国合作。”

　　言语上虽然重视与中国的合作关系，在香格里拉会议期间，美国还是处处强调对于越南的重视。美国国防部长盖茨在发言中论述了美日和美韩同盟之后，就提到了美越关系。其表述为：“美国和越南走出了给两国人民留下难以磨灭印记的冲突年代，向前迈步，建立了强有力和充满活力的双边关系。美越两国共同显示出如何在过去的基础上建立关系，而又不重蹈覆辙。”一位学者认为：“这明显是一个信号，美国以前从来没有把越南的位置摆得这么靠前。今后一段时间，美越军事关系会是美国对这一地区政策的重点。”显然，美国希望通过在这一地区的军事存在，与传统盟国的安全纽带以及多边安全机制来保持自己的主导地位。

　　在南海冲突愈发恶化的时候，西方的媒体几乎一致倒向了东南亚国家，并对中国的言行持强烈批评态度。颇具影响力的美国媒体《华尔街日报》6月8日发表文章呼吁“东南亚需要美国支持来直面中国的欺凌”，称东盟有四个国家在南海与中国有主权争端，这些国家正摒弃争吵打造抗华统一战线，美国的支持能唤起足够的团结来预防冲突发生。与此同时，西方媒体还利用这一时机大肆报道中国发展航空母舰的消息，意图表明中国正在通过大力发展海上力量向美国和亚洲其他国家显示力量，并威胁该地区的航海自由以及美国的海上霸权。例如，BBC向美国对亚洲盟友和伙伴的安全承诺再次提出了质疑，称“在安全上依仗美国的台湾、韩国和日本将提出疑问，美国未来能对他们提供多少真正的保护？”美国《国家利益》网站6月14日刊文认为，中国自称的专属经济区涵盖了该水域一半以上的面积。美国官员担心，对如此巨大的专属经济区的领土主张意在将南中国海从国际海域逐渐转变为中国领海。值得注意的是，美国海军军事学院的一位战略问题专家詹姆斯·霍姆斯甚至将中国与“门罗主义”这个字眼联系在了一起，认为中国目前正在实行亚洲版的门罗主义。

　　应当承认，相比媒体对南海冲突大肆渲染，美国官方还是保持着对事态非常谨慎的态度。例如，针对越南宣布在南海举行实弹演习，美国国务院发言人唐纳10日在例行吹风会上表示，美国为最近的事情感到困扰，相信这只会加剧紧张，而无助于地区和平稳定。当被追问美国是否支持越南的军演时，唐纳说：“我们不支持。任何提升当前紧张状况的行为我们都不认为是有助益的”，“炫耀武力和其它类似的姿态都只会加剧紧张”。

　　对于菲律宾提出的要求美国在菲律宾同中国发生实际冲突时站在菲律宾一边的要求，美国驻菲律宾大使馆新闻主管托马森6月11日通过电子邮件发表了一份有针对性的声明：“美国在地区领土争端中不偏袒任何一方。美国对近几天南海事态感到不安，事态引发地区紧张上升”，华盛顿反对岛屿争端任何一方“使用或者威胁使用武力”。对于美国这样的表态，学者苏浩认为，美国愿意在南海保持一种紧张状态，但并不希望南海变成现实冲突，这应该是美国目前的战略需求。美国在南海问题上的态度没有发生根本性变化。美国主张建立多边机制并在这个机制中发挥作用，达到制约中国影响的目的。

　　虽然美国国务院避免用明显倾向性的语言公开美国的态度，想在中国和菲律宾、越南等国之间搞平衡战略，但美国国会内部却早已有一些议员按捺不住，提高了反华的调门。根据美联社6月13日报道，美国参议院外交关系委员会东亚事务小组委员会主席吉姆·韦布在对外关系理事会组织的座谈会上，公开鼓动美国政府谴责“中国使用武力的行为”。“越南和其它国家正在关注我们（美国）是否会以切实的行动支持那些言论”。“这并不意味着会发生武力对抗，但我们不得不发出清晰的信号。”

　　除了一些外交表态之外，美国还动用了军事演习以及多边外交的各种手段介入到此次争端中，并促使南海的纠纷逐步升级。6月14日，美国与东盟6个国家在马六甲海峡以及附近海域（苏禄海），开始了一场为期11天的名为“东南亚合作与训练”（SEACAT）联合军事演习。6月28日至7月8日，美国还将和菲律宾在巴拉望以东的海域举行军事演习。

　　6月17日，越南和美国在华盛顿举行了第四次政治、安全和防务对话，双方共同呼吁航海自由，反对在南海使用武力。两国还就把越美关系提升为战略伙伴关系进行了探讨。参议员韦伯对此评论道：“当前美国对越关系非常好，在某种意义上，南海主权问题实际上有助于我们之间的关系，他们明白我们有共同的利益。”

　　6月21日，美日两国政府在双方防长与外长“2+2”会谈中公布了共同战略目标，强调“将敦促某些国家不追求及部署可能给地区安全带来不稳定因素的军事力量”，明确显示出牵制中国军力扩张，联手对抗中国的姿态。
美日“将在中国军事近代化及相关活动方面提高开放度与透明度，进一步加强信赖关系”，并指出通过扩大军事交流来提高“开放度”、进一步提升国防支出等方面的“透明度”。鉴于南海争端日趋紧张，共同战略目标强调“遵循国际准则”和“通过遵守航行自由的原则维护海洋安全”尤为重要，并明确要求中国停止对他国船只采取“妨碍行为”。这是两国自2005年2月以来首次全面修改共同战略目标。

日本方面

　　日本影响力最大的媒体《读卖新闻》6月10日发表社论，认为南海也是日本的运输石油重要航路，因此日本必须支援东盟各国。日本的一些民众甚至在互联网上发表言论，认为日本应该派出自卫队协助越南，并在海上举行联合军事演习。

　　日本的官方也表示出了对东南亚国家的支持，以及对中国可能控制南海航道这一“日本运输生命线”的巨大担忧，希望介入这一争端，促成多边的国际协调。6月17日，日本首相菅直人和到访的印尼总统苏西洛举行了会谈，专门谈到了如何应对南中国海地区紧张局势升级等问题，日本呼吁通过由美日等国参与的多边框架谈判来解决。日本外相松本刚明在记者招待会上表示，确保南中国海的航运自由和海上安全对日本以及国际社会来说“极其重要”，日本希望印尼在这些事务上“发挥重要作用”。

中国方面

　　在出席香格里拉对话会期间，中国国务委员兼国防部长梁光烈实际上就与越南的国防部长冯光青进行过深入的交谈，冯光青还公开强调“两国之间在南海问题上的一些分歧应该由双方共同努力解决，不允许任何第三国进行干涉和借此破坏两国关系。”

　　在中越南海争端不断升级期间，中越外交部门还进行过直接的面对面磋商。根据中国外交部网站提供的信息，6月9日，中国外交部政策司乐玉成司长与越南外交部对外政策司范友志司长举行了外交政策磋商，磋商前，中国外交部部长助理胡正跃还会见了越方代表团一行。此外，中越之间的友好交流和文化互动并没有因南海争端而中止。6月10日上午，由中国驻越南大使馆和越南文化、体育和旅游部共同举办的纪念中国共产党建党九十周年“艰苦奋斗九十年”主题图片展在越南河内隆重举行。中国驻越南大使孙国祥和越南文化、体育和旅游部副部长黎庆海及各界观众约200人出席开幕式。

　　在越南举行军事演习的当天，中国并没有严厉指责越南的过激行为，而是尽可能将事态控制在一定限度内，没有进一步激化紧张局势。中国外交部新闻发言人洪磊表示，中国一贯主张并始终致力于同有关国家之间的双边谈判进行友好协商，以和平方式妥善解决南海争议和分歧。在看到南海争端朝着不断恶化的方向发展，而中国外交部新闻发言人多次要求相关国家保持克制，避免事态进一步升级的努力无果之后，中国决定加大海洋监管和行政执法的力度，并适度通过军事演习表明维护主权的坚定态度。

　　6月15日，中国最大的海事巡视船——3000吨级的“海巡”31号从广东珠海西部前往新加坡访问，该船的行程从北向南贯穿中国南海，途径西沙群岛东面、中沙群岛、南沙群岛西面和新加坡海峡口，总航程达到1400海里，对南海整个海域进行巡航监管。6月17日，解放军在海南举行了军事演习，此次演习长达三昼夜，共出动登陆艇、巡逻艇等14艘战艇，有两架战斗机参与，有的媒体报道中国在演习中还动用了3艘核潜艇。演习的项目包括反潜战和抢滩登陆，演习目的为保卫岛礁和海上通道。

　　中国决策层非常清楚，虽然在南海争端中越南和菲律宾是同中国争吵最厉害的国家，但是美国在背后的支持才是此次事态难以控制、不断升级的主要原因，而中美在这一问题上的协调也是化解紧张局势的必由之路。鉴于中美首次亚太事务磋商将于6月25号在美国夏威夷举行之前，中国外交部高层对美国公开表态，希望美国不要在南海问题上过深介入，以免起到负面作用。中国外交部副部长崔天凯接受媒体联合采访时表态称，“尽管最近南海局势当中出现了一些令人不安的动向，但是第一这不是中国造成的，第二我们还是坚持我们原来的主张没有变化。我们希望其他国家能够跟我们一样，采取一种克制的、负责任的、建设性的态度。如果大家都能像我们这样，采取这样的态度，这些问题都好解决。不希望由于国家之间的这种争议，影响了整个地区的稳定，或者影响了相关国家之间总体的双边关系。”

南海争端的核心与本质

　　南海的争端还在愈演愈烈，包括中国的各大传媒在内的世界各国的媒体都将聚光灯投向了南海，都将焦点对准了习惯于韬光养晦的中国决策者们。中美两国如何在这一地区为亚洲的安全合作机制建立起一个优秀的模板，两国如何协调主权、各种资源利益和地区影响力等战略利益问题，被各界寄予厚望，特别是对于中国外交而言，如何在面临崛起压力越来越大的逆境中做到捍卫国家主权和利益同信守国际规范及坚持必要的外交原则之间的协调，为各界所翘首期待。

　　目前南海问题不断升级却没有非常好的办法化解，首先，一个重要的原因在于没有明确完善的国际规范和国际机制来协调处理这一问题。这一点突出地体现在中越可以实现陆地和北部湾边界的划界，却没有办法在南海问题上达成一致。一个国家的领土边界，主要是通过国际法和相关国际条约来规定的。而在海洋主权方面，因为目前《联合国海洋法公约》并未明确规定每一个国家的海洋边界，划界的依据各个不同的国家也有分歧，因此缺乏权威的国际规范和国际条约规定，是南海问题无法得到广泛公认的合理解决的症结所在。虽然中国和越南、菲律宾等国都强调自己的主权主张依据《联合国海洋法公约》，但是该条约委员会的划界和调解进程相当缓慢，目前难以有实质性进展。
　　其次，作为南海问题目前达成的唯一的一个地区性的多边框架文件——《南海各方行为宣言》没有发挥应有效力，各方虽然还援引其内容，但只是为自己的行为寻找依据，却并没有遵守宣言的精神。学者叶海林认为， “《南海各方行为宣言》目前已经是名存实亡。一个重要的原因在于，中国作为签订宣言的国家中最重要的一方，没有承担起大国责任，没有实现《宣言》惩恶扬善的作用，使得宣言成为了一个空架子。这个框架只能束缚中国这样的巨人，却拿东南亚这些小国无可奈何。为了改变这种只给自己定规矩的局面，中国应该给南海争议问题画一条红线，通过贸易和经济等手段，维护必要的国家利益，真正树立起南海地区的行为准则。”

　　对于这个宣言，虽然中国政府希望各方能够回到这一框架上来，但恐怕该宣言的命运或许和朝核六方会谈共同声明一样命途多舛，前景堪忧。这一宣言没有明确规定对于违反宣言的行为给予任何惩罚措施，这造成了该宣言成为了束缚中国的紧箍咒，却拿其他东南亚国家毫无办法。造成这一困境的原因，不能不考虑该宣言签订之时各国的实力情况和当时的亚洲地缘政治格局。在2002年宣言签署之时，中国的综合国力在亚洲还不及日本，影响力也远不及现在，经济实力和军事实力都无从挑战美国的地位。而且，在亚洲金融危机中表现非常负责任也值得称道的中国，赢得了东盟国家的尊重和信任，方有宣言的签署。时过境迁，近十年过去之后，中国在东盟国家中的形象没有显著改善，其崛起给东南亚国家带来的威胁感却与日俱增，使得熟悉权力政治和地缘政治的东南亚国家对中国在南海的诉求倍加担心。

　　南海争端目前虽然处于一种焦灼的态势，但是相关各方争夺的利益并不完全一致，也就是说南海问题实际上是汇集了多种争端的一个复杂的地缘政治综合性难题。具体而言，南海争端大致包括五个方面：第一，是相关海域和岛屿的主权归属争议；第二，是南海地区的油气资源；第三，是南海地区的渔业和其他海洋类资源；第四，是南海地区包括空中和海上的航道通行权；第五，是东南亚地区的政治影响力和主导权。

　　上述这些利益争夺的轻重缓急是不同的，并且在具体的利益上涉及的相关方也不同。前面三类主要涉及中国同越南等部分东南亚国家。第四类是该地区所有国家甚至区域外的国家共同相关的，第五类主要就是中美之间的问题。目前，越南等国家就是将这些不同的利益的争端相混同，以争取美国等区域外的大国介入以对抗中国。因此，越南的方略大大增加了中国解决南海问题的复杂性和风险性。有分析认为，越南等国与西方国家各大石油公司以及俄国、日本、印度、新加坡、韩国各大财团结成了经济共同体，形成世界列强同越南在南海采油问题上“一荣俱荣、一损俱损”的局面。南海发生冲突，必然形成多国介入和干涉的局面。

　　南海问题并不是一个孤立的现象，它背后反映出的深层问题为中国遭遇了越来越大的崛起压力，以及历史遗留下来的主权争议问题在国际机制与规范同权力政治相碰撞所产生的一系列冲击。许多中国学者意识到了这一点，认为中国面临着越来越大的外交压力以及非常现实的崛起困难。例如学者袁鹏认为，在中国崛而未起的阶段，“中国迅速发展的势头和愿景已经出现，以后会表现自己的意志，并存在控制地区局势的可能性，这令周边国家感到担心和恐惧。但目前中国的实力还没有那么大，而且也不愿意牺牲经济发展，这对这些国家来说是个机遇期，是闹事最好的时间点。不论是东南亚国家，还是日本、印度，中国周边国家的想法和心态其实是一样的，只是此前没有人挑头。现在相互呼应，认为抱团才有希望。”与此同时，中国长期坚持的一些外交原则和政策在不断变化的国家利益前面临着调整的压力。特别是中方始终坚持睦邻友好政策，贯彻“以和为贵”的外交方针，这些政策给了某些国家“以小欺大”的机会，各个小国在南海问题上从中渔利。中国显然面对一群比自己弱小的国家在道义上也难以争取到国际社会的支持，毕竟从实力角度而言，国际社会更容易同情弱者。