【内容提要】2018年7月30至8月15日，察哈尔学会与吉林省科研机构成员组成课题组，就“朝鲜半岛局势缓和对东北经济发展的机遇”课题进行了实地调研。调研组走访沈阳、丹东、延吉、珲春、图们等多个地方，与外国驻华高级外交人员、学者、当地政府部门干部及相关企业进行了深入交流与讨论，形成调研报告。
随着朝鲜承诺无核化并在半年内未进行核导试验，联合国放松了涉朝人道主义援助的限制，朝鲜半岛局势缓和给我东北经济发展带来了机遇。朝鲜半岛无核化进程虽已启动，但安理会各项涉朝决议依然有效。半岛局势缓和给辽宁、吉林两省带来了相同的发展机遇和路径，但又有各自的情况和特点。从辽、吉面临的共同机遇和路径来看，两省应以廉价且高素质的朝鲜劳务人员和特殊行业人才吸引内地（包括海外）企业来辽、吉两省投资设厂或设立公司，促进当地经济发展；此外，以“租借地+自贸区”模式租借朝鲜土地是两省另一重要机遇和路径。对于辽宁来说主要是租借黄金坪或威化岛，对于吉林来说应以中朝罗先经济贸易区为基础，租借连接珲春的朝鲜东海岸港口地区建设自贸区。但同时，辽、吉两省也面临着不同的情况和外部境遇：丹东作为国内具有传统优势的最大对朝贸易口岸，面临十分有利的态势，建成以丹东新联检大楼为核心的丹东新城口岸商业圈可以成为丹东经济新的增长点；吉林省不在韩国制定的朝鲜半岛未来经济规划蓝图——“朝鲜半岛经济地图”之内，处境不利，为此吉林省除了要租借朝鲜东海岸土地外，还要利用好国家对少数民族地区的特殊优惠政策寻求突破。
基于上述情况，在进行“租借地+自贸区”开发模式的时候，要采取一系列手段规避风险：在开发资金来源上，拟以国际开发基金形式开发租借地，其中中美两国背景资本应占50%；租借地一律按照国际自贸区和自由港方式运行，引入全球企业和公司进驻；对租借地的管理，两国政府应以正式条约形式约定；同时，此事要由国务院主导，吉林省政府予以配合和协助；根据朝方需要，可对朝鲜有关人员进行市场经济和中国改革开放经验的培训。
随着朝鲜承诺无核化以及不再进行核导试验，联合国放开了涉朝人道主义援助的限制。朝鲜半岛局势的这一缓和，给东北经济发展带来了曙光和新的机遇。
一、背景
1.朝鲜承诺无核化目标，并在半年以上时间内未进行任何核导试验
自今年6月朝美新加坡首脑会谈后，朝鲜承诺了最终无核化的目标，并在半年以上时间内未进行任何核导试验。同时，朝鲜还在就最终无核化问题和美国保持频繁沟通。尽管同美国的沟通不完全顺利，但沟通未有停止。
有鉴于此，联合国不久前取消了对朝鲜人道主义援助的限制。
此次朝鲜宣布无核化有一个显著的特点，即：金正恩此次宣称无核化，和金正恩上台以来一系列有计划的布局在逻辑上是相一致的，也是当前朝鲜国内外政治经济形势发展的客观需要使然，因此是有一定客观基础、可以给予一定期待的。
金正恩自2012年正式执政以来至今，其治国行为一直有一条很清晰的逻辑。这条逻辑是：
政治上，坚持党的领导，这和巩固他本人的领导地位，目标也是一致的。为此，金正恩在劳动党七大上宣布，党领导一切，并在今年劳动党七届三中全会之前明确宣告，今后军队的任务只有国防一件事。
经济上，逐步把整个国家的工作重点转向经济建设，这既是迅速改变上世纪朝鲜“苦难行军”后遗症的迫切需要，也是安理会制裁下朝鲜经济日益窘迫的结果。
在经济上，金正恩执政以来采取的路线、方针和政策同样有迹可循。
他一是组织高级干部对上世纪九十年代朝鲜“苦难行军”历史的原因进行总结和讨论，讨论大胆、禁区较少。随后在朝鲜农村进行了“莆田担当制”改革，其内容类似中国当年农村改革搞的“家庭联产承包责任制”，在一定程度上缓解了朝鲜的饥荒问题；
其次是在今年劳动党七届三中全会上，公开宣布朝鲜未来将把党和国家的工作重点转向经济建设，而就在2016年召开的劳动党七大上，他还强调要经济与核武力并重。
朝美新加坡会谈后，他更是在七、八两个月连续视察朝鲜多个地区和经济项目，强调大力发展经济，并严词斥责不负责任的干部和劳动党党中央的多个部门。
当然，朝鲜当前仍在拥核问题上和美国博弈，毕竟这是朝鲜手里唯一一张可以打的牌，但在国际制裁不放松、朝鲜经济日见窘迫的大背景下，只要朝鲜国家安全能得到切实维护，朝鲜无核化未必无法做到。这里最关键的是：美国下一步的立场和行动。
2.朝鲜并未弃核，安理会制裁决议仍然有效
当前朝鲜半岛局势的另一个大背景是，朝鲜并未彻底落实无核化；同时安理会制裁朝核决议仍在生效。
就无核化来说，朝鲜至今未提出无核化的时间表和路线图。当前朝鲜只是确立了朝鲜半岛无核化的未来目标，并没有无核化的具体截止日期，同时在无核化路径上提出了“同步、对等”的原则。
朝鲜仍在和美方就核问题进行博弈。一个值得注意的动向是：美国外交界一直有传言，称美国能够接受朝鲜在废除远程导弹的前提下，默认朝鲜事实拥核。而朝鲜似乎也能接受这样的前景，美国国务卿蓬佩奥上一次访问平壤时，朝鲜就以废除一个远程火箭试验场作为讨价还价的筹码，美方反应如何值得关注。
与此同时，朝鲜正在把与中、韩缓和并发展关系作为实现自己目标的手段。
与中国发展关系的主要目的是：获得眼下急需的物资援助，以缓解其日益恶化的经济，特别是其日见枯竭的外汇储备。
同时，在无核化问题上利用中美矛盾，与美国博弈。尽管在安全上这样做意义不大，但在外交和政治上，具有相当的意义。
与韩国发展双边关系对朝鲜的意义在于：未来在南部边境地区与韩国进行有限但并非没有意义的经济合作。但由于安理会制裁决议的存在，朝韩经济合作的空间有限。所以对朝鲜来说更重要的是：利用韩国这个美国盟国的身份，遏止美国对朝鲜可能的动武，这一情况过去在韩国左翼政党执政时多次出现过。
与此同时，安理会制裁决议仍然有效。这一决议基本扼住了朝鲜经济的咽喉。朝鲜领导人目前对与中韩发展双边关系的一个基本考虑，就是要利用与中韩、特别是与中国发展关系，有效地迅速扭转安理会制裁造成的严重的经济窘迫。
上述基本事实，即：朝鲜在与美国进行围绕无核化的博弈、在缓和经济困境方面寄希望于中国，实际上也空前提高了当前中国在朝鲜半岛无核化议题上的份量，给中国实现半岛无核化目标提供了更大的平台、主动权和机遇。
这一背景，也是本报告提出的政策建议的依据之一。而且基于上述事实，当前中国实际上已经具备条件，提出自己独立的对朝鲜无核化及半岛无核化的时间表和路线图了。
二、辽、吉两省的共同机遇、路径选择及依据
朝鲜与中国吉林、辽宁比邻，辽、吉两省与朝鲜山水相连的地理环境和经济发展现状，决定了两省在朝鲜半岛缓和的大背景下，有着相同的发展机遇和路径，但又有各自的情况和特点。
辽、吉两省当前面临下列相同的机遇和路径。
通过某些合适的操作方式，利用朝鲜廉价优秀的劳动力，吸引中国内地（包括海外的）劳动密集型企业到当地投资；同时还可以利用朝鲜具有竞争优势的某些特殊行业的人才（例如软件业和动漫业人才），在东北当地设立企业，延揽内地和海外业务，促进当地经济发展。
其次，租借朝鲜土地，以自贸区模式开发，即：租借地+自贸区模式 。
1.以廉价且高素质的朝鲜劳务人员和特殊行业人才吸引内地（包括海外）企业来吉林、辽宁投资设厂或设立公司，促进当地经济发展
根据韩国驻华机构提供的数据，目前辽宁省有朝鲜劳动力不到2万人；吉林省延边地区的朝鲜劳动力大约1.5万人左右。廉价且高素质的劳动力资源是内地发达地区企业愿意来东北投资的一个重要原因。
以与朝鲜接壤的吉林延边珲春市为例，目前有不到6000名朝鲜工人，其中国内服装行业知名品牌企业雅戈尔一家就雇佣了3070名朝鲜工人。据雅戈尔在珲春的负责人张飞猛介绍，雅戈尔来珲春设立工厂很重要原因就是看中了这里廉价而质优的朝鲜劳动力。雅戈尔2014年刚刚在此设厂时，每个朝鲜工人一个月的费用是200美元，现在虽略有增长，但基本控制在2000元人民币左右。
同时，朝鲜劳动力人员素质好。珲春雅戈尔负责人认为：朝鲜劳务人员受教育水平普遍相当于我们的职业高中毕业水平；朝鲜工人素质比越南好30%，比缅甸工人要高出60%。
张飞猛强调，“中朝两国元首会晤达成的‘加强两国人民交流往来’的共识，本身就是一篇大文章，要好好做（暗示可以借此引进朝鲜劳务人员用来发展经济）”。珲春当地相关部门官员也表示：朝鲜劳动力是吸引企业（来珲春）投资最好的理由。据介绍，2017年珲春GDP总共27.6个亿，朝鲜劳动力就创造了3个多亿。
因此，朝鲜劳务人员的劳动力优势十分明显，除与朝鲜接壤的辽宁和吉林以外，其他地方难以享有这种区位优势。
其次，吸收朝鲜竞争力较强的特殊行业（例如软件和动漫行业）人才，促进当地发展。
据吉林延边当地一位朝鲜族干部介绍，半岛局势缓和后，近来有朝鲜商社主动来人与他和当地其他干部洽谈软件和动漫等特殊人才的引进，以及在当地开展相关业务。据介绍，北京等关内大城市这方面的业务需求量很大，可以在当地设立此类公司，在发达地区延揽内地和海外业务，在当地完成。
类似情况，在沈阳、丹东实际均已存在，包括电脑软件人员、美术动漫人员等朝鲜特殊人才，几年前均已在当地从事相关活动。
综上所述，廉价且高素质的朝鲜劳务人员、朝鲜特殊行业人才，是辽宁、吉林省可以用来吸引外来劳动密集型企业在当地投资的比较竞争优势，只要人才引入的名义和手段合适。
2.租借地+自贸区模式是当前辽、吉两省另一重要机遇和路径
对辽宁、吉林两省来说，在当前半岛局势缓和、朝鲜急切需要改善因安理会制裁导致的经济窘迫状况而有求于中国的背景下，存在的另一发展机遇和路径是：在两国的边境地区租借朝鲜土地，以自贸区模式开发。目前辽宁吉林两省都具备相关基础：
辽宁
朝鲜半岛局势缓和后，朝鲜劳动党分管经济的高层人士7月底以来频繁访问丹东，主动寻求大的经济合作机遇；同时，朝鲜还将丹东对岸的新义州党委书记换成被整肃的张成泽手下的得力干将，原因是此人非常熟悉中国和辽宁情况，丹东相关方面为此深受鼓舞。
当地部分权威人士认为：半岛局势缓和对丹东的机遇之一是：租借鸭绿江上朝鲜的黄金坪或威化岛（面积60平方公里）的土地，将这里建成自贸区，形成丹东和辽宁共同的经济增长点。
丹东权威人士认为：这两个地方应建成自贸区，按自贸区方式运作，这对丹东乃至整个辽宁和东三省经济发展都有巨大意义。
辽宁省政府一位涉朝人士证实：黄金坪的开发已“成定局”，全部由中方出资。
以上路径如能实施，不仅可以为丹东经济提供新的增长点，也必将刺激辽宁经济的大发展。
吉林
面对上述态势，吉林省应发挥自身优势，扬长避短，积极寻找有利于自己的发展机遇。吉林应借助既有的中朝罗先经济贸易区的基础，租借连接珲春的朝鲜东海岸港口地区土地建设自贸区，由中方负责运营和管理。
（a）租借朝鲜土地的必要性
首先，通过租借连接吉林珲春的朝鲜东部沿海港口地区，并重建、扩建和改善朝方现有港口，可以为吉林省和中央政府在日本海获得一个具有军事和战略价值的出海口，从而在根本上解决中国在这一重要海域所处的极其不利的态势。
其次，自2010年成立、面积达470平方公里的中朝罗先经济贸易区，开发至今效果不理想，‘中朝双方都不满意’。这不仅无法解决上述中国被困日本海的战略问题，也不能促进吉林地方经济的进一步发展。
第三，通过租借朝鲜土地在日本海获得的出海口，未来不仅可以为吉林省所用，也可以为黑龙江所用。
然而据调研，中朝双方在罗先经济贸易区的设立和运营等方面一开始就存在问题，察哈尔学会从俄、朝、韩三方得到的信息，也证明了这一点：
朝鲜方面的问题在于政策不稳、法律法规不完善、基础设施和意识观念落后等；中国方面存在的问题在于最初的基础没有打好：中朝签署的共同开发罗先经贸区的协议只签订了50年，而一般情况下，一个地区的建设需要20—30年，50年的期限使得这样的开发得不偿失，这也是导致外来资本不敢前往罗先地区投资的关键性要素。
尤其是，据说在国内讨论得沸沸扬扬的租借罗津港1号和3号码头50年的港口协议，中朝实际上并没有签署。俄罗斯在得知中国有意租借罗津港之后，迅速与朝鲜签署了租借2号码头50年的协议，俄罗斯从战略角度从中作梗意图明显。目前俄罗斯将2号码头作为运煤、重油、水产品中转港和建材、轻工产品以及水泥的走私港，朝俄在罗津港互动积极。而中方由于没有签署租借港口协议，在没有法律保障前提下企业根本不敢开发。此种状况致使1号和3号码头的开发常年处于停滞状态，这与俄罗斯的2号码头形成鲜明对比。
据在朝中国消息人士透露，在罗津港开发问题上，中国落后俄罗斯不止10年。
鉴于原来中朝罗先经贸区已经煮成了夹生饭，为解决问题，促进实现中央战略目标和吉林地方经济在半岛局势缓和背景下的大发展，租借朝鲜土地这种新方式就成为必然的选择。
（b）朝鲜当前会接受“租借地+自贸区”模式
根据朝方现在日渐窘迫的经济形势，以及极为迫切地希望同中国发展经贸关系的现实，特别是在丹东可能即将开发黄金坪的背景下，通过一种新的运作模式，即：租借连接吉林珲春的朝鲜罗先经贸区东部港口地区的一部分土地，租期99年，由中方建设、开发成自由贸易区，并由中方负责运营和管理的租借地+自贸区模式，就成为当前吉林省获得突破性进展的路径。同时，还可以从根本上一改当前罗先经贸区“停滞”的状况。这一模式也应该成为辽宁开发朝鲜黄金坪的操作模式。
在上述租借地的选址上，应重点考虑朝鲜罗先市沿海的港口地区，以及清津港地区。清津地下有矿藏，是朝鲜北部矿产集散地，中国五矿集团曾经在这里有过投资；清津港是军民两用港，军事价值不容忽视；中国在当地还有领事馆和华侨团体。
租借这一地区的另一个意义是：可以使韩国在开发“朝鲜半岛新经济地图”的东线时与吉林省合作，这有非常重要的现实意义。
当前朝鲜国内外汇储备萎缩，朝元兑美元比率瞬息万变，7月25日前后是80万朝元兑换100美元，而7月30日就变成100——120万朝元兑换100美元。朝鲜希望大力发展经济的愿望空前高涨，与中方经济接触日益迫切和频繁。
在朝鲜对我有所求的情况下，只要我方提出的经济合作建议不触动朝鲜的底线和敏感神经，朝鲜应该会接受。
为规避风险，同时应把租借地作为促使朝鲜无核化的杠杆和手段之一，相向而行。
三、辽宁和吉林的不同情况及外部境遇
由于地理环境和政治经济发展状况的不同，辽、吉两省在当前形势下具有不同的的特殊发展路径，同时还面临不同的外部境遇。
对辽宁来说，现有口岸优势十分显著；丹东在国内是具有压倒性传统优势地位的中朝贸易最大口岸，为此，丹东十分熟悉朝鲜状况的权威人士表示：开辟丹东新区作为新的口岸商业圈，应该是一条可行的具体路径。具体就是：
1.建成以丹东新联检大楼为核心的丹东新城口岸商业圈，形成丹东经济新的增长点。
2014年新鸭绿江大桥建成后，丹东一侧已建成新联检大楼，并将连接丹东新区浪头和朝鲜新义州南侧龙川、总长2.04公里的新鸭绿江大桥的中方一侧建好，但受张成泽事件影响，朝鲜至今还没有建设引桥及相关部分、并与中方已经建成的大桥部分连接，使新鸭绿江大桥处于烂尾楼状态。
近日，辽宁省政府一位涉朝顾问证实：中国已决定，出资帮助朝鲜把新鸭绿江大桥朝方一侧没有建成的部分建好，将现在有的鸭绿江铁路公路大桥的公路交通功能移至新鸭绿江大桥，“这样中朝两边就可以各自形成一个口岸商业圈”。届时，在丹东新联检大楼附近的丹东新区就会形成一个（类似深圳罗湖口岸的）新的商业圈，这对拉动丹东经济大有裨益。
2.吉林：利用好国家对少数民族地区的特殊优惠政策
而吉林则属于另一种情况，吉林省中朝边境民族自治地区的存在，为吉林在当前半岛缓和背景下获得发展机遇，提供了独特的政策优势，应予以充分利用。
据雅戈尔集团在珲春的负责人张飞猛介绍：雅戈尔在云南瑞丽建厂享受“五免五减半”的税收政策，即五年内免税，第二个五年税收减半。张飞猛表示：瑞丽也是少数民族地区，他们有的政策福利延边朝鲜族自治州也可以申请，享受相似的税收和其他方面政策优惠，“这对企业吸引力巨大”。
延边当地相关负责干部也认为，国家给延边朝鲜族自治州的少数民族优惠政策不能缺少，而且应该充分发挥。同时，要利用好珲春国际经济合作示范区“先行先试”的合作模式，既然是“先行先试”就允许对现行政策进行突破，通过政策性探索，为投资创造良好的政策环境。
3.吉林可能面临不利境遇
调研中发现，当前半岛局势缓和形势下，吉林省还面临不利的外部境遇，吉林正面临被韩国排斥于朝鲜半岛未来经济规划蓝图之外的境地，而这一情况在辽宁基本不存在。
韩国文在寅政府上台后，从保护朝鲜安全、半岛未来统一和抗衡中方未来影响等方面考虑，在总结多位韩国前领导人相关方案的基础上，抛出了“朝鲜半岛新经济地图”的未来半岛经济规划蓝图（以下简称“新经济地图”）。
但是据调查，韩国政府规划的“新经济地图”不包括吉林省，而且是蓄意地将吉林省直接排斥在外。其物流和投资路线是通过朝鲜东海岸铁路线进入朝鲜罗先地区，绕开吉林省直接进入俄罗斯哈桑地区，继而联入俄罗斯的西伯利亚铁路网，这是韩国政府已经明确的政策目标。
一位韩国外交权威人士7月30日透露：韩国在制定未来朝鲜半岛经济发展规划的“新经济地图”时，没有将吉林省考虑在内。
而另一位韩国高级外交官员8月8号也证实：“朝鲜半岛新经济地图不包括吉林，但有机会可以和吉林合作。这就好比：‘一带一路’不包括韩国一样，但我们愿意和中国合作。”韩国政府官员所说的这种“合作”明显是礼貌式的、一事一议和就事论事性的，这和将吉林省纳入“朝鲜半岛新经济地图”的未来安排蓝图，完全是两回事。
韩国官员还谈到了上述韩国内部考虑的一些依据：吉林物流成本贵，“比辽宁贵两到三倍”；吉林的物流“服务差”。
上述韩国外交权威人士介绍说：“在未来半岛政治安排上，无法回避中国，但半岛未来经济安排是两回事！”就是说，韩国的基本政策就是：把吉林排斥于未来朝鲜半岛经济规划蓝图之外。
上述状况，使吉林处于相当不利的境地。
四、风险规避及操作方法
目前朝鲜虽然极力试图加大与中国的经济往来，但与朝鲜发展经济关系仍存在一定的风险，包括：朝鲜尚未打算彻底落实无核化；安理会制裁决议仍然有效；朝鲜缺乏对外资的法律保护，没有健全的营商法律环境。特别是：中国国内对朝核议题未能形成统一认识，即：是否应该将朝核与中美关系挂钩，将朝核当做一张牌打？这一问题涉及我们对朝核乃至整个对朝政策的立足点，也必然影响对朝经贸关系。
为此，拟采用下列手段规避风险：
第一，在开发资金来源上，拟以国际开发基金形式开发租借地。开发基金中中美两国背景的资本应占百分之五十，其他部分来自他国。这一做法最大的好处就是有助于投资安全，面对中美两大国，朝鲜的不规范行为会受到限制。鉴于辽宁和吉林当前的财力，可由国家在一定时期内（例如5-10年），在两地地方上交中央的国税里返回若干比例，由中央政府监督，专款专用，用作筹措国际开发基金的本金。
第二，租借地一律按照国际自贸区和自由港方式运行，引入全球企业和公司进驻。租借地的相关法律一律参照香港法律。一旦租借地变成国际港和国际自贸区，朝鲜政府的行为也会受到制约。
第三，对租借地的管理，两国政府应以正式条约形式约定。基于朝鲜缺乏现代化管理经验，租借地最高管理权应归中方，至少决策的最终决定权应在中方，朝方可以参与管理。或直接参照当年朝鲜建立新义州特区时的法律和运作模式操作，这套法律框架和运作模式朝方内部曾经认可，因而相对容易接受。
第四，目标实现路径：由国务院主导相关事务，吉林省政府配合和协助。鉴于吉林省现状和涉朝事务的复杂，建议由国务院相关部门主导吉林的上述对朝合作事宜，吉林省配合和协助。因为长吉图开发规划是国务院批准的国家级规划，未来由国务院相关部门处理对外交往及对外招商事宜也很合理。吉林方面可派出在沿海和对外经贸发达地区工作过、熟悉国际经贸和金融、自贸区建设的省级负责干部牵头与国务院相关机构合作，并在未来朝鲜租借地中担任一定的领导职务。
第五，对朝鲜干部进行市场经济、国际意识与中国改革开放经验的培训。应对未来朝鲜参与租借地管理人员进行培训，使培训对象思想向和平和发展经济方向转变，进一步熟悉国际经济与贸易；在未来合作中，这种培训要机制化，培训对象不仅限于朝鲜干部，也应包括企业人员。吉林省可以把这项工作担当起来。
第六，对朝方人员与延边朝鲜族党员干部频繁的非公务接触，应有所管理。据调查，当前在延边地区活动的朝方公务人员以亲戚、朋友或同乡名义，主动与当地朝鲜族党员干部进行频繁的非公务接触，商讨经济合作，对这种行为应该有所管理。这需要吉林省层面以党纪政纪形式明确做出规定并执行，尤其在当前中美关系处于微妙状态时，这样做非常必要。
第七，以发展对朝经贸作为影响朝鲜无核化的杠杆和手段。在当前朝鲜外汇储备日渐枯竭、经济日益窘迫且不可能有经济实力强大国家给予支持的大环境下，发展对朝经贸关系是可以作为影响朝鲜无核化的手段和杠杆的，它可以迫使朝鲜在继续被制裁和发展经济的好处之间做出理性选择。
中方的这个手段和杠杆应该和朝方的无核化行为同步，相向而行。
报告执笔人：
察哈尔学会研究员 曹辛
吉林省 王晖、韩忠富
责任编辑/张玲 顾心阳
图文编辑/康巳鋆
作者：曹辛，察哈尔学会研究员
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