国际政治视野下的公共外交
周鑫宇（北京外国语大学国际关系学院副教授）：引发我思考最多的，就是“公共外交战略”这个题目。这可能跟我本身的学术背景有关系，我跟今天在座的大多数前辈或者是同事不一样，我的学术背景是国际关系。我跟人大也很有渊源，我从本科到博士是在人大学的外交。在我们国际关系和外交这个领域，要谈战略的话，我们有一种特殊的骄傲感，觉得我们谈的才是战略。那么外交谈什么战略呢？谈的就是国家的安全、国家的核心利益、国家如何运用权力。这些东西是我们国际政治学的核心。
那么在我们国际政治学里面，现在存在一种疑惑，就是公共外交跟这些东西有什么关系？公共外交跟国家安全、利益、权力这些外交的核心因素有什么关系？因此在我们这个学科里面，很多学者至今还认为公共外交不是外交，公共外交是传播，是形象建构，是国家品牌的提升或者别的东西，跟我们研究的国家安全战略没有关系。
这本书叫《公共外交战略》，实际上就是响当当地说“公共外交就是战略，战略中间有公共外交的部分”。因此，我最近写了一些文章，就是想说明从国际政治理论角度上怎么把公共外交理论化，怎么把它解读出来。今天我正好趁着这个机会，借着这样一个书名，把我的一些学术想法分享给大家，主要抛观点。
首先我回答刚才的问题，就是公共外交和外交，或者说和外交最关心的国家安全、国家利益这些没有关系吗？我们看到简单的几个现象：
第一，今天如果说中国和另外的国家安全关系最紧张，对于我们来说，民众最关注、外交中最绷紧一根神经是哪个国家呢？当然是中日关系。但我们现在发现关于中日关系的一个特殊走势，虽然中日关系不好，政府间关系不好，但是可以看一下，它是怎么样去进行竞争和摩擦。发现军事竞争上不去了，最多是都开着船互相喷喷水枪，但是你说上升为战争，双方都没有这个意愿，政治斗争也就到这个份儿上了，相互批评，但是也不可能降格外交关系或者断交，或者有更激烈的动作。经济摩擦几乎是双方共同在避免的，就是避免把政治领域的摩擦渗入到经济领域中去。前一段时间唐家璇先生还去了日本，实际上主要还是讲中日经济不要受影响。
我们看中日关系，即便处在这样一个安全纷争的状态下，却出现一个特点，就是舆论摩擦上升到了相当高的程度。比如说年初大使集体发声，说日本是亚洲安全的威胁，是“伏地魔”。日本也是，你看安倍，安倍这几个月主要做的工作就是利用各个舞台渲染中国的威胁，打击中国的形象，改变亚洲国家和世界各国对中国的认知，从而造成对于日本内外政策有利的国际环境。这就是很有趣的一件事情。你会发现，政治、经济、军事都是有一个 “帽子”的，摩擦力度上不去，但是在舆论摩擦上却出现了一个特别有趣的，而且是以前在国际政治中比较罕见的，公开在国际舆论场上的争斗。这是我谈的第一个问题。
第二个问题，我们现在面临的反恐和反分裂问题。反恐和反分裂的问题是本身内部的问题吗？只是本身的政治和经济、社会状况出了问题吗？我们看新疆和西藏的问题，很大程度上它不只是个内部纷争，不只是个经济和社会问题，它涉及到思想层面，一定程度上是思想出了问题。如果我们如何改善社会经济状况，可能反恐的效果是有限。无论我们如何采取国内措施，恐怕反恐的效果也是有一定限度的。同时，反分裂在西藏问题上看到的更清楚，西藏几乎不是藏内的问题，而是达赖在国际上的问题，而达赖在国际上的主要功能，实际上就靠他的舆论形象。反分裂和反恐问题也是我们国家的核心安全问题，但是我们看到舆论和认知的作用很大。
第三个，刚才赵主任谈到了我们的企业在海外的问题。比如这次越南发生的打砸抢事件，受冲击的是中国企业，但主要是台湾企业，以及长得和我们挺像的日本和韩国企业，因为我们本身在越南的投资是在前三名之外，我们的直接投资比较少。就这样一个事情，以及很多年来我们遇到的中国企业在国外无法立足的问题，甚至涉及到国家之间的纠纷，这在西班牙出现过，在俄罗斯出现过，在非洲也出现过。著名的“坦赞铁路”，连赞比亚这种跟我们可以说是中非关系标志性的国家，每年出现当地工人与我们企业发生冲突，甚至出人命的摩擦事件。可见，这使得我们的国家利益在海外的保障和扩展都遇到了问题。
我提这几点是想说，我们今天的外交是不是跟以前不一样了？我们在国际关系理论中也许并没有很好地认识到公共外交到底给我们国际关系带来什么影响，或者叫回应了国际关系的什么变化。我写了一篇文章叫《国际政治视野下的公共外交——以权力安全定义为视角》。由于时间有限，我把大概的想法说一下。
第一个我讲公共外交与国家权力的关系。提出一个基本观点，根据约瑟夫奈这位对权力研究最深入的美国学者的观点，他把国家权力分为三种形式：第一种形式是“奖励与惩罚”，就是“胡萝卜与大棒”，你听我的，我奖励你，你不听我的，我制裁你。第二个叫做“控制议程”，实际上就是控制国际政治的游戏规则。他还提出了第三个层次叫“改变偏好”，实际上就是改变对方对这件事情的看法。如果按照约瑟夫奈的说法，国家权力有三个层次，那么我们可以看到其实公共外交在这个地方可以找到立足点。奖励与惩罚这种形式大量地运用于传统的双边政府外交之中，比如说战争就是最激烈的惩罚，还有制裁，那么奖励有援助、经济合作、联盟，这都是双边外交之间会大量产生的奖励与惩罚。可见，国家在双边关系当中大量运用奖励与惩罚的权力。
那么国家在多边外交，也就是在国际组织中大量运用控制规则的权力。这种权力往往属于像美国这样的大国，他可以影响控制规则，使你不知不觉地去服从于他。
那么改变目标，在双边外交、多边外交这些外交形式下运用国家的第三种权力，就是所谓的改变偏好物、改变目标的权力。
这是我的第一个观点，实际上公共外交是由国家权力基础的。我们不能因为公共外交只是宣传，就认为它跟国家的核心权力没有关系。
第二是公共外交与国家安全的关系。公共外交怎样为国家安全服务？第一个观点，公共外交具有特殊的社会接触功能，可以去应对越发相互依赖的新安全环境。最近国安委成立以后，习近平同志作了一个讲话，讲了新安全观，其中大量提到了共同安全。他提出了很多新观点。现在我们讲什么？公共外交实际上对我们的外交做出了一种补充，就是在应对安全的问题，我们发现中国与日本的政府关系不好，但是中日之间民间关系更差，中美政府间达成了一些基本共识，民间不一定能达得到。中美政府间说“我们可以建立新型大国关系，不冲突，不对抗，相互尊重，平等互利”，但是中美民间不一定，中国老百姓可能觉得“美国人亡我之心是不会死的，我们领导提这个就是烟雾弹，拖他一段时间，最终中美之间迟早会有决战”。很多老百姓是这么认为的。美国可能也觉得“中国迟早要挑战我”。这是民众的想法。在精英层上也达不成共识。
为什么我们讲公共外交有特殊的社会接触功能？就是在所有的外交手段中，再没有一个外交手段可以去接触对方的社会了。我们国际政治学界一直在讨论这个问题，就是关于不干涉内政原则是否应该被超越的问题。如果我们老是去干涉别国内政，那泰国一变天或者利比亚一变天，我们怎么办？我们的安全问题怎么保证？因此有的学者说我们应该对不干涉内政进行反思。但是怎么去干涉内政呢？我们又不能说从今天开始我们要干涉内政了。但其实公共外交这种社会接触功能是我们超越以前所谓不干涉内政的一种手段。这是我的第一个观点，就是应对越是相互依赖的安全环境。到目前为止，还没有人针对这一点去真正表述公共外交实际上具有社会接触功能，而这个社会接触功能实际上是我们国家在安全上急需的一个东西。
第二个就是公共外交应对非传统安全威胁。刚才我讲的恐怖主义就是其中之一。“9•11”以后人们说“战争的私人化”，就是说之前战争是国家对国家的，我的安全目标就是防止别的国家打我、侵略我，但今天你会发现，战争是私人化的。另外还包括全球气候变暖，实际上对有的国家来说也是安全威胁，比如说南太平洋岛国，如果海水上升，那个岛就没有了，这是他最大的安全问题。
最后，公共外交维护国家利益，就是公共外交服务于国家利益的全球扩展，公共外交服务于国家利益的保护，公共外交用于应对全球化不平衡发展带来的利益门槛。国家安全、国家利益实际上都与公共外交有关系，我在文中讲了一些具体的分析和做法。其中有几点，给我最后半分钟，这是一定要提出的观点。
为什么公共外交能够涉及到国家的安全与利益？就是我们现在面对的国家环境的变化。第一，全球化本身发展是不平衡的，全球化带来的全球化的精英，比如精英之间是相互理解的，政府之间的关系不错，政府官员之间谈得挺拢，大家的思想观念，大家的宏观格局的感觉都是一样的，但是民众之间不行，这是全球化发展不平衡带来的。
第二是外交民主化。民众本身参与全球化的程度未必很深，但是他却在决定着国家的政策，这是外交民主化。第三个是国际政治规范和国家行为模式变迁。到今天，战争越来越成为一种只具有威慑作用的工具，比如说大国之间爆发核战争可能会导致地球毁灭，所以如今就连常规战争现在都越来越少。像美国如此之强，阿富汗和伊拉克如此之弱，但是美国在入侵阿富汗和伊拉克之后仍然得不到他的政治目标，最后只能撤军。这是一种战争上的失败，因此战争本身就变成一种不可选择的手段，这个时候国家就越来越偏向于采取别的方法，比如说人心之战。有的美国学者认为，未来的国际政治不再是权力政治，还有心理政治。