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刘毅:负责任的保护:道德风险的规制问题
发布时间:2013年11月20日  来源:北京大学国际关系学院  作者:刘毅  阅读:1966

摘要:近二十年来,关于主权的“保护的责任”依次走过成型、胜利、争议等历程,已大致进入反思改进阶段。源自人道主义干涉争论时期的“目的与手段”问题再次成为概念捍卫者与质疑者的论争重点。“道德风险”论刻画了干预行动在目的、手段及非意料后果之间的悖论。对于道德风险的规制,似应考虑诉诸结果与常识,而不是单纯诉诸手段或目的本身。在适当平衡代价与效用、近期与长远、能力与意愿、动机与平衡等关键问题后,有可能推动此概念转向“负责任的保护”,以适应中国当前避免外部干涉并扩展海外权益的实际需求。

关键词:道德风险;规制;结果;常识;负责

北京大学国际关系学院刘毅[1](吴丹 摄)


一、保护责任理念的进展态势

自20世纪90年代起,“保护的责任”(Responsibility to Protect, R2P)作为国际人权保护领域的新兴概念,迅速崛起成为西方世界事实上的国际干预“指导原则”,显示出建构新国际共识与全球规范的强大潜力。作为一项规范性的概念,R2P的兴起与成型过程却带有强烈的现实意蕴。冷战结束后初期,由于世界权势的变动,国际社会在维持和平、保护平民、提供全球公物等方面陷入某种僵局,联合国相关行动出现很多不确定、不完善的情形,无法充分实现预期目的:1993年索马里维和失败、1994年卢旺达种族灭绝、1995年塞尔维亚斯雷布雷尼察(Srebrenica)屠杀等事件提供了深刻的悲剧式证明。1999年在科索沃问题上,俄罗斯威胁使用否决权,安理会再次不能采取行动。北约在科索沃的单独行动引发关于国际规范的激烈争议。基于数个重要案例的全球反思以及在联合国合法性护持方面的考量,时任联合国秘书长的科菲·安南紧急呼吁国际社会尽快设法达成共识,以改善相应形势。[2]

R2P概念的前置基础是所谓“主权的责任”(sovereignty as responsibility)。早在1993年,为适应全球范围内的国家内部冲突剧增现象,联合国委派弗朗西斯·邓(Francis Deng)作为特别代表研究关于国内流离失所者(Internally Displaced People, IDPs)问题的应对事宜。调研成果首次强调了主权的责任内涵(相对于绝对排他的性质而言),但仍将保护国内平民的主要责任寄予当事国。[3]2001年是R2P概念成型的关键节点。由加拿大政府组成的“干预与国家主权国际委员会”(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)正式向联合国秘书长提交了题为《保护的责任》的报告。由于报告的系统性、开创性以及对传统人道主义干涉的重新框定(reframe),其在国际社会引起巨大反响。[4]其后,R2P的发展进入一种稍感意外的胜利状态:最重要的标志是在2005年第60届联大上被成功写入有150多个国家的元首或政府首脑签署的《世界首脑会议成果文件》。虽然该文件在立场方面相对ICISS报告有某种后退,但也因此能够获得更多认可与国际共识,推进R2P概念原则化。

此后,在2009年联合国秘书长潘基文向联大提交《履行保护的责任》报告,提出了三个支柱的概念,即:国家的保护责任(运用必要手段,保护人民免于种族屠杀、战争罪、族裔清洗、反人类罪,并因此改善主权);国际援助与能力建设(国际社会的责任形式);及时而果断的反应(国家明显不能或不愿保护人民免于四种罪行时)。[5]R2P概念的此项胜利与之前全球范围内对西方“人道主义干涉”或“新道德使命”观的抵制(敌意)截然不同,关键的原因是规范倡导者采取了巧妙的构述策略。先前关于“人道主义干涉”的争论主要围绕军事干涉行动合法性、主权与人权等话题展开。这些话题相对狭窄,带有浓重的高政治、抽象式特点,经常将讨论引入死角。[6]相对而言R2P讨论视角更宽阔、发散、具体:重点关注弱者与受害者情感,尽量将注意力引向行动方案、代价、结果而不是干涉本身。据学界归纳,R2P推广者主要使用诊断式(diagnosis)框定和预期式框定,构筑相对精致的道德实践框架。[7]

诊断式框定集中关注受害者一方而不是干预实施者的强权问题;重点强调“什么是错的,什么现象应受谴责”,将之前原本“不愉快但仍可忍受”的社会政治生活事实加以重构,成为必须纠正的问题。ICISS报告延续了之前关于主权责任的讨论,但是避免直接质疑“不干涉内政”这一保证秩序与行为可预期性的原则,而是反复强调主权作为一种“有条件的权力”,依赖于当事国对人权最低标准的尊重以及保障,并试图强调国际社会在国家不能或不愿妥善应对人道主义灾难时应承担的责任。这种相对低调的分析态度有利于超越具体环境下信仰与思维的差异,克服南北争端的政治化难题。

预期式框定的应用体现在ICISS报告对具体问题解决方案、行动动员、目标实现手段等方面的大量关注。ICISS考虑到国际社会围绕“人道主义干涉”存在的激烈辩论与理念分歧,以及原有关于干涉权力的措辞只能引发疲劳争辩、无助于解决问题的现实,于是选择以干涉方式、条件而不是干涉行动本身作为突破点展开论述。它强调“责任”包括预防、做出反应、重建,并以预防作为最重要方面,尽量少用侵入或强制方式。为此ICISS报告提出了著名的“军事干涉原则”:正当理由(已经或即将发生大规模丧生、种族清洗);合理授权(安理会);正确意图(阻止或减缓平民苦难);最后手段(穷尽和平手段后);均衡性(规模、期限上的最低强度);合理成功机会(行动有可能达到预期结果)。[8]

尽管如此,R2P在发展过程中仍面临诸多质疑与困难。非西方国家多数基于政权安全等原因,对R2P仍采取审慎态度。联合国在R2P原则的具体内容方面仍处于“继续审议”状态,R2P法律化过程暂时搁置。基本上可以从背景、内容、前景等方面归纳R2P面临的挑战。

背景层面,R2P体现的世界主义关怀、后现代式的良善构想,与目前的现代性国际环境之间仍存在诸多不适:无政府体系下的初级社会体制缺乏充足的组织化、制度化要素,不能为国家行为与国际道义提供充分担保;人的安全(human security)经常作为国家意志合法化的包装(特洛伊木马),国家安全、不同群体利益、原子式个人之间关系纠缠难解。这就是说,人道主义干涉问题的固有矛盾并未得到妥善处理,可能只被掩藏和绕开,其结果是R2P作出的各种妥协。比如:弗朗西斯·邓在其后论述中,同意将“主权的责任”也加以限制,承认当地权威或当事国在保护国内难民时,如果不“武断地屏蔽”国际援助,仍享有主体地位;联合国成果文件强调对具体个案区别对待,不采纳设立军事干预普适标准的建议等。[9]

内容层面,即使诸多外围问题已解决,R2P自身逻辑架构的建设仍面临一个核心困难,即目的与手段的冲突问题。由于模糊定义更容易保证R2P共识的广泛性,许多困难并未给予足够认真的解释。例如:国家应如何保护人权才符合R2P标准,怎样判定国家“已经不能或不愿”履行保护责任,如何保证干预手段合理性(比如出现干涉的任意、武力作为优先手段、干预时烈度超出适当或对称要求等),如何改变对干预本身的关注远远超过预防和重建问题,等等。[10]基于无法调和、相互竞争的正义目的而允许更多战争与混乱,并不符合R2P原本含义。如果只强调“高尚目的”,不讨论过程、手段、结果的非正当性,无疑会使R2P概念的进展遭遇越来越多困难与阻力。

前景层面,R2P实践过程就被干预方以及干预方而言,都存在若干问题。在被干预一方看来,由于R2P在主体资格、行动监督、后果问责等方面的关键缺陷,滥用这一原则有选择地打击他国十分方便;由于标准模糊、无法预先确定后果、行动评估的重叠验证(难以确切认定具体行动效果)等问题,干预行动可能不到位(卢旺达),或无限制(科索沃),或褒贬不一(达尔富尔),或突破既定规制(利比亚),甚至明显基于其他目的(格鲁吉亚、伊拉克等)。对行动方而言,即使干预资格较容易获得,干预缺失(deficiency)现象在无明显利益关涉地区或代价较高时,仍较为显著;相反,在利益攸关地区的干预经常过剩。区域组织在执行能力和资源方面较为有限,集体行动难题严重阻碍行动效果,“内部效率”、“外部效率”在行动过程中经常不能兼顾。R2P倡导者不得不面对现实:这一概念在安理会常任理事国中所获得的政治支持并不理想。大国的怀疑主要是由于担心滥用(中、俄),或是担心妨碍行动自由(美、英)。利比亚战争后,R2P共识的保持再次面临较大困难。

由此可见:由于国际关系规范理论的线性(linear)思路和进步偏见,R2P的成功可能被夸大(overplay)。事实上,是否可以将规范研究直接应用到R2P仍存疑问。[11]一项关于规范的概念产生后,如何掌控其含义、防止不当使用,往往超出规范设计者的能力范围。因此,宜应正本清源,重新澄清R2P的核心难题,即目的与手段的冲突。


二、作为道德风险的保护责任

对于R2P在实践过程中的目的与手段冲突问题,“道德风险”(moral hazard)理论的刻画较有代表性。在2000年《联合国千年报告》中,科菲·安南提请注意人道主义干涉可能导致的非预期后果问题,即“有可能鼓励分裂分子、叛乱者、反对派等故意触动该国政府压制和侵犯人权,并以此引致更多外部干涉,获得对抗现政权的资本和进一步援助”。[12]这一现象被艾伦·库珀曼(Alan Kuperman)称为“道德风险”。道德风险论认为:第三方势力的干预及援助实际上导致并鼓励作为反对者一方的个人或团体不断增强其野心(perverse incentive)与冒险行为(risky behavior),成为当事国国内武装冲突与人道主义灾难持续不断、难以遏止的主要触发因素(trigger)。[13]库珀曼通过一系列实证研究表明,R2P导致道德风险的内在机制主要在于外援预期导致威慑失败,即:由于外部干涉的可能性,反叛组织不相信现政权压制行动的可信性(credible),相反,他们将越来越具有冒险性,主动挑起事端,拒绝协商安排,期待成为政府压制行为的受害者,以某种可承受代价,配合外部干涉取得反叛胜利。在这一过程中,人道主义灾难可能源于政府军、反叛者或第三方势力,外部干涉实际上导致(cause)并延续(prolong)了国内暴力过程。[14]库珀曼提出:只有当一国政府行为严重不适宜(grossly disproportionate)才可以进行国际干预;外部行为体应尽量促进当事国政府与非暴力反抗组织就后者合法诉求实现和解;如缺乏有效军事力量保护平民免受暴力侵害,则不应出现因外部干预导致当事国政权更替或主权让渡情形;人道主义救援应保证反叛势力受益最小化。

道德风险理论作为西方学者对R2P的反思与实证批判,引起众多R2P倡导者的全力反驳。这些批驳意见大致有以下几种思路:寻找另外的数据,证明国内反叛组织在频度、持续时间、严重程度方面并无显著变动;指出库珀曼在R2P和人道主义干涉之间不加区分加以运用,在后者定义指涉方面不太确切(如外部干预不同种类的宽泛定义、国家行为明显不适宜的含糊界定);指出道德风险理论持有过于简化(reductionist)的研究理念,忽略了复杂的社会政治经济背景与历史现实状况,故不能解释不同国家政府在应对反叛势力时的差异化选择,以及所产生道德风险的数量差异问题。[15]因此“道德风险论”反对者得出主要结论是:对R2P的道德风险批判思路无效,主要是由于道德风险论者对R2P的误解,或由于过分依赖经济学、统计学方法导致片面结论。应当看到:R2P的若干支撑论证同样带有随意性和模糊性。由于西方国家经常出现选择性忽略当事国具体情况、无原则地支持当事国反对势力并视之为人权正义化身的做法,道德风险论对R2P的批评在一定意义上可能更接近事实情形。[16]

然而,道德风险论的主要问题并不在于此。道德风险论提供的主要启发点在于效用导向与结果(effect)关怀。其主要不足是:沉陷于结果论之中,无法给出有建设性的、体现积极进取、真正解决实际问题的行动方案。换言之,“道德风险论”在解构一种既有价值之后,并没有体现出足够能力创建一种新价值。它对于R2P的理论态度是一种所谓“至善论”(the best-being-the enemy-of-the-good syndrome)思维,不考虑R2P作为理念和实践的含义区隔,缺乏某种对进步概念的宽容度。回溯“保护的责任”原意,可以看到:它最初是为解决国内流离失所者问题,应对全球范围内对“人道主义干涉”先入为主的反对情绪,尝试在人权与主权之间建立可能的一致性,使两者相互支持。[17]R2P的新内涵在实践扩展中不断获得,包括对国家动乱“外溢效应”的应对思考;寻求形式平等(例如主权)与实质正义(例如R2P所宣称的诸种道义目的)在实践中的关联与统合;寻求国际社会“监督”一国政府施行法治、对国民负责,阻止其滥用职权谋取私利的可能性;等等。它是一种改革性的、基于问题解决逻辑的思维路向。至于被滥用或出现某些意外结果的可能性,任何规范或制度都不能排除。这就需要R2P在具体扩延层面再做更多完善,例如考虑如何理顺预防、反应、重建之间关系,尊重当事国主体性;考虑平衡非军事手段、信度及威慑力因素等。

虽然结果论取向的解读对道德风险论而言过于突出,但实际上对R2P而言却并不足够。R2P的关键难题,即目的与手段悖论问题(或者说道德风险悖论),仍需要结果意义上的规制与校正。这并不是说R2P缺乏结果考量,而是指其结果涵义具有某些误导性(misleading)。其核心逻辑是:为正义目的,采用非正义手段(军事)是正当的,当且仅当行动的结果达到自我认定的目的。这是将手段置于结果之上,后者仅作为陪衬或者正当性论证工具。ICISS报告指出:“只有军事行动具有合理的成功机会,亦即实现制止或避免最初触发干预的屠杀或苦难,才能证明有理由采取这种行动。”[18]这种功利主义取向的思路基于行动者以及国际社会全知全能的假设,但过于切近,可能导致行动评价问题的混乱局面:该意义上的“结果”对总体福利的影响难以衡量和把握(比如有可能增加各方的心理成本);实际效果验证需要时间,在不同层面上难以达成一致;并且由于标准单一性,有可能导致对必要规则的否弃,因此又回到动机和结果问题的纠结状态。[19]

因此,需要尝试一种以结果调解R2P目的手段冲突的新思路,重视结果的独立意义,将结果置于手段之前。广义上的道德风险论实际上凸显了手段的不可靠性:干预方式不当将会导致恶劣结果,压缩政治解决冲突的空间;粮食援助对许多冲突当事国而言已经成为战争的助燃剂;大量援助导致当事国民众的依赖心理,相应投机现象盛行;不同人道主义组织之间出现不良竞争与诋毁;等等。为分散和规制道德风险,真正实现所谓“责任”,有必要在结果意义上考虑近期与长远两种思路,前者强调规范武力,后者关注根源治理。就前者而言正义战争论(just war)能够给予较多启发:它基本肯定战争作为追求一种正义目标的手段所具有的合理性,同时注重总结和发展一套标准来规范武力过程,而非抛弃后者。[20]实际上,“保护的责任”核心应当是规范武力乃至寻求和解。虽然干预方在某些情形下未必热心,然而真正的保护所需要的更多不是武力本身,而是解决问题,耗用各种资源以及更多时间,找到真正矛盾点,以非武力方式施加必要的制度化压力,寻求更多当事方的满意。强调“负责任保护”,意味着不断完善R2P,在过程及手段之外更强调预防,注重生存、发展权及更多涉及结构性预防、根源治理的议题,促进人权领域内议题联系,保证在横向纵向意义上都能够体现结果对于道德风险的纵深规制效应。


三、行动取向与负责任的保护

确定结果导向对R2P目的手段冲突解决的关键意义后,宜应继续讨论解决该冲突的行动原则与取向问题。这一问题前提是:确认“主权的责任”与“国际社会保护”的联接正当性,由此确定相应行动方向,在行动层面缓解R2P目的手段冲突。事实上,R2P采用类似“市场营销”(marketing campaign)的策略并未很好地解决这一问题,特别是在当事国未能合理地提供对国民的“保护责任”时,外部干预为何或如何具有正当性。对这一问题的回应主要有两种思路,即诉诸自然(目的)与诉诸常规(常识)。

诉诸自然与目的,是一种基于罗马法的思路。主要特征是对人性与普遍法律原则的强调,以自然法为主要依据,关注抽象的“权利”(rights of humanity)、“目的”(end)、“终极因”(a final cause)等概念。如果“人”的权利遭侵害,国家的存在不再具有合法性。它渗透着近似宗教式的“天赋人权”信仰。哈维尔(Vaclav Havel)的论证思路是:不断上诉至高层律(a higher law in the rank)作为依据,寻求有别于或独立于具体实践的道德准则和正义目的。[21]所谓自然,指涉的是一种有自明性质的事实;它指向一个终极目的,并提供某个起点(a starting point)。然而,它的内恰性建立在“不断上诉”行动中,并且将权利置于诸善之前,在理念与行动的联接论证方面缺乏应有关注。这一点也为休谟(David Hume)所反对。休谟强调了德性(virtue)、自然(natural)及人为(artificial)等实践理性要素对自然法的特殊意义,表明正义原则实际是源于人类自身努力。[22]基于“天赋人权”观的行动方案,在理论正当性方面存在若干致命缺陷:首先是施特劳斯(Leo Strauss)意义上的自然正当性向自然权利的偷换式颠覆,实际导致价值虚无,缺乏依据,无处上诉;权利无条件至上,不能节制其所涵括内容的泛化趋向;它承诺过高(永不剥夺),成本惊人(为恶风险小收益大),内在冲突不断(破坏他人权利者享有权利),往往无法保证过程持续性与结果公正。显然即使诉诸自然的思路具有良好动机,也很可能将导致R2P行动价值混乱、行为失序、缺乏可持续动力,无法保证正当结果。所以它至少在理论上考虑不周,缺乏应有谨慎。

诉诸常规(convention)或常识,是一种更有现实意蕴与实践弹性的思路。它支持“人赋人权”,相信利益(interest)和意志(will)等趋于现实的要素;它更多不是强调目的或律法本身,而是强调施行的结果(results that come with exercising them)。这反映了由责任(抽象概念)到负责(具体实践)的转向,也是一种将常识置于目的之前的做法。在更一般意义上,所谓“存在”本身必须在“做”中实现并得到证明,存在无外乎做事,并且因意义而在(tobemeanttobe)。[23]如果忽略现实境况与利益关系联结,一项偏重于理想主义的规范理念(R2P)就有可能面临“剥洋葱”效应:各层表面的抽象措辞剥离后,并未剩下任何内容(行动痕迹)。对于道德行动,需要各方意愿、利益、公共理念、负责任态度(obligation)等要素悉数在场。这意味着:进步是主动创造(created)而不是被发现(discovered)的;需要主动筹划、应用策略、设计各方利益流向及控制机制;调整期望值,增加实践耐心,具体解决问题。

在以上两种思路中,后者更切近当前R2P实践的境况与困难(道德风险),能够为相应行动提供某些有益的原则指引,特别是:如何协调效率与公平、干预和限制的关系,在诉诸常识基础上尽量保证行动结果,实现由责任(responsibility)到负责(obligation)的转变。

首先是干预过程的利益与动机问题。不可否认,干预行动总是存在道德价值与自利价值的显性重叠或隐性暗合,并且即使最“真诚”的国家也会隐藏这种自我取向的“巧合”结果。人道主义的工具性质涉及到行为者动机不可测度性、区分机制的缺乏等因素,在很大程度上影响相应行动的对象国与具体模式选择。[24]例如,单边干预相比联合国框架下多边干预而言,更容易倒向自我利益,尽管在效率方面往往更胜一筹。对这一问题的积极方案应该充分考虑而不是先在回避各方利益问题,寻求利益的激励、竞争、规制以及制衡机制,将现实与实践摆置于最终目的之前,尽量实现利益与道德的“积极均衡”。

其次是干预行动的节制问题与有限性。鉴于干预国实际动机的复杂性(缺乏客观的评价标准)、国际社会价值观的差异性质(比如西方世界的民主冲动以及歧异的人权标准)、道德风险的不确定性等原因,R2P实践的目标、方式很难预期或者得到控制,在干预后社会秩序重建过程中,干预者一般会根据自己的价值及利益标度,对目标国政治与社会权威重设施以深度影响,实际上将维持和平(peacekeeping)退变为制造和平(peacemaking),原本宣称的道德正当性不断流失。为规制这一风险,简单逃避任何行动、寄托于朴素的“道德元律”、仍将R2P局限在道德伦理范式中,都属于一种过于简单化的思路。应对这一难题的明智方法首先是回归现实,调整各方心态,较少强调干预行动的政治性;对行动必要性做出审慎分析;抱持务实态度,避免期望过高。最关键的行动原则是:将R2P目标和过程保持在一定限度内,快进快出,无损主权,使“道德风险”降至最低限度。如能在不直接介入的情况下经过努力,积极促成有关问题的政治解决,则更为明智。

为此,与负责任保护(obligations in protecting)相适应的行动方案,实际更侧重实践与常识,优先于目的本身。[25]以下要点可以成为“负责”的必要内涵:认真考虑主权与人权的矛盾点,愿意尝试并努力规范武力,调和目的与手段的冲突;明确授权主体与标准,在维护联合国权威现状的前提下,首先寄希望于当事国政府而不是开始即诉诸最后手段;[26]有所为有所不为,保证不得已的军事行动仍不失其有限性;行动尽量避免单边主义,倡导多边机制;考虑将目标框定为“对目标国人民负责”,使结果有益于地区稳定,在此前提下,尽可能推进建立军事行动的监督、制约、限定以及过当问责机制;[27]考虑以负责为主线,优先应用各种非军事手段(政治、外交、经济等),稳固R2P实践成果;等等。


四、道德风险规制的若干思路

基于以上讨论,关于R2P目的手段冲突问题,解决思路是诉诸结果和常识,而不是单独诉诸手段或目的。基本目标是从“保护的责任”转向“负责任的保护”。如图1所示。


手段


结果(effect)


代价与效用(横);近期与长远(纵)


 


 


 

 

 

由责任到负责

目的

 

常识(convention)


能力与意愿(微);动机与平衡(宏)

 

 

 

图1:基于结果与常识的道德风险规制思路


在结果意义上规制R2P所引致的道德风险,可以从横向和纵向两方面考虑。其中,较为适切的议题包括代价与效用、近期与长远等。

代价与效用议题主要就R2P对象国而言,首要目的是尽可能降低行动的代价,获得最大效用。实际上,西方世界的民族国家整合历史一直充斥着暴力与人权侵害,这些代价对现今的非西方国家而言似乎并不容易绕开。[28]为此,关于R2P的评测应该在某种意义上关乎实际的代价与效果对比,以可观察的人道主义罪行实施代价上升、R2P行动出现效果超过代价的显著趋势、在实施方式或过程与结果等方面呈现更多关乎人权保护的认同与价值共享、行动合法性能够承担较长时间的检验等特征为阶段性目标,而不是以道德至上的方式,经过貌似善意的行动却未出现真正的改善。作为一种途径,代价和效用考量有可能使当事国各方更有效率地停止冲突,实现和解。具体思路包括:引导R2P的实施方式转向柔性,综合采用协商、合作、引导、自愿服从等政治方式保证行动更适应当地复杂状况,尝试建立国际社会行动国与当地民众及政府的信赖关系;尽量在保持军事威慑(强制)可信度与效度的情况下,考虑另外的激励机制,如报偿(rewards)、竞争(competition)、劝服(persuasion)等,使当事国各方在后果逻辑(利益)基础上,表现出向适当逻辑(规范)演化的趋势。具体方式可包括:武力暗示、显示决心、集体制裁、制造稀缺与竞争压力、经济援助与政治支持、道德压力与反复劝说等。调解过程宜采取“逐步升级、不失弹性”的时间方案设定,坚持明确条件不可变更,及时遏制事态的不良发展,为主动配合的意愿、争端态势的改善提供奖励。[29]

近期与长远议题主要涉及到R2P如何平衡“治标治本”关系,从切近的审慎发展,逐步过渡到积极的根源治理。由于R2P的道德风险问题尚未妥善解决,尚不能保证相关行动取得良善结果;国际机制目前也不能做到直接给予个体民众以有效、公平、妥当、普遍的保护,R2P法律化过程仍需得到审慎控制,其具体范围应限制在“种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪”的标准表述,配合现行国际法以及联合国框架内提供的多种人权保护模式,而不宜宽泛地将所有人权保护项目全数纳入。在R2P的施行过程中,具体国家的预防责任最为关键,国内经济政治社会等保障措施、社会冲突的缓解、社会秩序的保障、包容文化的培育等问题,都首先需要当事国政府的积极行动及其后续效果,次后再考虑国际社会与大国提供帮助鼓励的补充责任(residualresponsibility),以确保R2P真正有利于(而不是包办)负责任主权的实现。R2P的真正前景,在于它所提出的“预防”以及“重建”责任,即当事国问题的根源治理。英国学派著名人权学家文森特(John Vincent)指出,“人权的追求与实现必须经由世界各种不同文化的实践过程,而不只是来自其中一种文化的政治选择”。[30]具体国家的人权发展,更像是国内社会进步的结果而不是原因。社会结构问题,如贫困、被剥夺、法治缺位、社会不公正、国内整合度低下、政府缺乏足够资源提高其治理能力等原因,已事实上成为叛乱、种族冲突、民族分离主义、政治极端主义的首要动因,并在很大程度上决定R2P实践效果的不可持续性(恶的重生)。为此,国际社会特别是全球大国、发达国家,都有必要在这一方向投入更多资源,给予更多具有实质意义的发展援助,改善目标国家的生存境遇。R2P的发展内涵是唯一能够在根源上解决问题、促使目标国走向秩序、人权、良治、多元的途径。直接制裁、匆忙诉诸军事行动、简单推动政权更替,或者仅停留于操作化、应急性的预防努力,都不能称为“负责”的保护方式。较为合理的R2P展开轨迹似应是:由经济社会发展到政治革新,再到安全秩序稳固与人权保障,取得较理想的政治与社会结果。

在策略层面,R2P道德风险的规制有赖于一种回归常识、尊重常规的思路。具体可以从微观(能力与意愿)与宏观(动机与平衡)两个维度继续讨论。

能力与意愿问题主要涉及R2P主导国家。为提高行动效率与绩效,改变集体行动困境对干预效果的影响,确有必要考虑能力问题,推举相对客观公正的行为主体(国家或国际组织)发挥主导作用。同时,主导国家能够在稳固意愿和塑造预期方面给予国际社会必要的“公共物品”:在行动能力与可信性方面或多或少表现出稳固或坚持的态度,完成必要的国家间协调工作,对克服集体行动难题助益甚多。[31]研究表明:一般集体行动分为两个阶段,第一阶段,成员提供公共物品,第二阶段,成员提供公共物品惩罚搭便车或不合作等背叛行为;在第二阶段,其执行成本低于第一阶段,因此不需要完全可信,只要存在某些可能性,营造出一种不确定性威慑,极有可能导致合作行动的维系。当然,考虑到相关行动往往伴生政治经济等道德外目的,以及如果严格限制这一目的将很可能破坏相关国家提供公共物品的意愿,放纵这一目的有可能导致“保护过当”的道德风险,为此需要提高相关行动的制度化水平,适度允许主导国享有某些“机制化利益”、“威望利益”、“优先合作利益”,以及在参与重建过程中的“合理权益”,同时应明确“结果原则”与责任原则,讨论增强制度与法律对于“故意保护过当”问题的具体约束办法。这一办法同样应突破单纯道德目的,而延伸至制度化、规范化利益操作层面。同时,在安理会统一协调下,适当考虑扩充执行主体资格,重视区域组织的关键影响力,形成灵活有度、竞争与牵制并存态势,引导中长期形势趋向于合作共赢、共同收益,逐步弱化大国影响。[32]

动机与平衡问题属于宏观或中观层面,更注重自利动机的制度化限制与规范。相关研究表明:规范作为对行为适当性的稳定预期(stable expectations)和共享观念(shared ideas),其作用机制可以在强(观念构成理性)、弱(利益限制理性)光谱之上得到刻画。[33]相关选项包括“交往与议程变化、舆论说服与社会动员、团体认同规范与资格准入、国际传授和压力、双层博弈、变更外部环境性质”等等。比如,基于多边主义框架的国际介入一般被认为具有更明确和可接受的合法性;履行R2P责任时用以限制军事行动的区分原则、预防原则、比例原则,已经成为比较明确的国际规范。[34]此外,尽管在国际组织的责任主体资格、联合国与成员国责任分担问题上仍存在某些争议,联合国组织体系在相关行动监督、调查、责任认定、以及缓冲意见分歧、协调各国立场、做出最终决策、组织维和行动等方面,无疑具有公认的权威性与正当性。当前,在综合应用国际关系规范理论(normative theory)提供的行动选项方面,国际社会并未取得理想进展,目见仍停留于原始的、低层次的政治话语争议,如道德与自私、霸权主义与强权政治等。只有适当搁置这些抽象的政治争论,恰当平衡强制水平与可预期结果、干预效率与审慎克制、规范与利益、革新与常识等关系,关注切实可行的解决议案,R2P才能向“负责任”方向演进,获得可预期的进展前景。


五、负责任保护与中国新外交

2003年以来,学界逐渐对中国新外交(China’s New Diplomacy)达成基本共识。[35]它的核心论点是:新世纪以来中国已经逐步摆脱“受害者心态”,以更加开放、灵活、正常、自信的“大国气度”介入世界事务。“中国新外交”与“负责任保护”的关键链接点,在于对主权问题的重新理解。主权含义的历史演进脉络是:从绝对专制权力到国家权力再到社会与公民主体权力、人的权利。它不再是一个单一、孤立的术语,而是一种多元、综合、分层的复杂实践范畴。国家对于主权的态度具有镜像含义。著名学者吉登斯(Anthony Giddens)指出:“强国曾经是为战争做好最充分准备的国家。今天,这个概念的含义必须改变:一个有足够自信的国家是接受对主权加以新的限制的国家。”[36]对全球化时代的中国外交而言,追求传统的自我利益,同时遵循由国际社会共识所定义的共同利益,并不容易取得平衡;维护主权、反对干涉、保持政治稳定、并且延续在第三世界和周边地区的传统影响力(长期坚持不干涉原则的结果),构成第一重挑战;扩展海外利益与影响力,恰当介入外部事务、主动塑造事态则构成第二重挑战。中国在达尔富尔、缅甸问题出现之初的尴尬与被动(被指不负责任),即证实了坚持绝对主权、简单理解不干涉内政原则,已不能满足现实需求。

对此,中国及时做出了积极回应。对于R2P,中国在联合国框架内参与了这一概念及其执行意见的讨论,接受了2005年《联合国世界峰会结果文件》,并着手对其进行限定性解释,强调当事国在执行“保护责任”时的主体地位,以及联合国作为授权方的权威性。中国尝试在限定R2P执行环境方面做出更多努力,强调预防、治理、能力建设、穷尽和平手段,推动这一概念向较为稳妥谨慎的方向发展,使R2P概念得到正确应用而不是滥用(abuse)。具有中国特点的务实斡旋、穿梭外交、耐心对话、争取冲突软着陆的种种举措,是中国加强对外介入而没有引起反弹的基本保证;中国的对外开发援助秉承公正合理、符合实际原则,条件灵活适度,注重实际效果,并不刻意将介入过程的手段选择直接挂靠本国的狭隘利益,明显有别于西方国家刻意提高政治、生态、人权标准的做法;中国对非洲整体维和能力提升事业的投入、对区域组织和关键国家的政治及资源支持、对建立宽基座、多层次援外机制的探索,成为参与“负责任保护”事业的珍贵经验。

当然,中国在平衡主权与介入方面仍有较多理论和实践空间。作为准全球大国,中国在介入时机、评判标准、操作形式方面需要做更多探索,以求建立既符合全球治理新要求、又能得到当事国和危机地带民众多数接受的“创造性介入”理论,能够对R2P道德风险的规制提供更多创新思路与实践启示。


参考文献

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[52]  王逸舟:《创造性介入——中国外交新取向》,北京大学出版社2011。

[53]  赵汀阳:《预付人权:一种非西方的普遍人权理论》,《中国社会科学》2006年第4期。


Obligations in Protecting: Restraints of Moral Hazard

Abstract:For the past two decades, concept of “responsibility to protect” on sovereign issues has marched across the period of formation, victory, controversy, etc., and has almost enteredthe state of reflection for improvement. The question of “ends and means”, which derived fromdebates onhumanitarianintervention, has once again become the focus of its supporters andopponents. Among these,theory of moral hazard has revealed profoundly the paradox of ends, means and unexpected results. For the restraint of moral hazard, it is considered wise to appeal to theeffectand convention, rather than solely themeans or ends. To carefully balance thecost and utility, current andfundamental progress, the capacity and willingness, the motive andbalance,etc., it is possible to advocate a concept of “Obligations in Protecting”, which may help in meeting the current needs for China’s avoiding external interventionand expanding its overseas interests.

Keywords:Moral Hazard; restraints; effect; convention; obligation


作者信息:

刘毅,北京大学国际关系学院国际关系专业2013级博士生。

手机:13811161930。

邮箱:forward54321@163.com。



[1]作者特别感谢导师王逸舟教授的悉心指导与细致中肯的修改意见。文责自负。

[2]Kofi Annan, Annual Report of the Secretary-General to the General Assembly, 20 Sep. 1999.

[3]Francis Deng, Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa, the Brookings Institution, 1996; Francis Deng, Masses in Flight: The Global Crisis of Internal Displacement, the Brookings Institution, 1998.

[4]ICISS, the Responsibility to Protect, International Development Research Centre (IDRC) in Ottawa, 2001.UN General Assembly, World Summit Outcome Document, A/60/L.1, 15 Sep. 2005.Gareth Evans, TheResponsibility to Protect, Fifth Committee of the General Assembly, GA/AB/3837, 4 Mar. 2008.AlexBellamy, R2P: Global Effort to End Mass Atrocities, Polity Press, 2009. AlexBellamy,The Responsibility to Protect: Five Years On, Ethics & International Affairs, 24(2), 2010, pp.143-69.

[5]Ban Ki-moon, Implementing the Responsibility to Protect: Report of the Secretary-General, A/63/677, 12 Jan. 2009.

[6]Gareth Evans, From Humanitarian Intervention to R2P, Wisconsin International Law Journal, 24(3), 2006, pp.703-22.

[7]David Snow, Framing Processes and Social Movement: An Overview and Assessment, Annual Review of Sociology, 26(1), 2000, pp.611-39.转引自黄超:《框定战略与‘保护的责任’规范扩散的动力》,《世界经济与政治》2012年第9期,64页。

[8]相关分析参见Gareth Evans, R2P: Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All, the Brookings Institute Press, 2008, pp.3-15.

[9]相关分析参见AlexBellamy, Global Politics and R2P: FromWords to Deeds, Routledge, 2010, pp.121-35.

[10]  ICISS报告的主要贡献者,著名人权活动家加雷思·埃文斯(Gareth Evans)指出:目前R2P概念发展面临概念、制度、政治动员三方面挑战:概念上过宽或过窄理解都可能造成误解;制度上如何确保必要的预警能力、行动能力,强化制度网络;政治动员上如何提高国际意愿和共识,促进及时有效回应。可以看到:这些概括仍然是描述性的、表面意义上的。不能对核心难题的解决给予更多帮助。相关讨论参见Thomas Weiss, Humanitarian Intervention: Ideas in Action, Polity, 2007, pp.116-17; Alex Bellamy, R2P or Trojan Horse, Ethics & International Affairs, 19(2), 2005, pp.31-54.

[11]Martha Finnemore and Kathryn Sikkink, International Norm Dynamics and Political Change, International Organization, 52(4), 1998, pp.887-917.Edward Luck, Building a Norm: Responsibility to Protect Experience, Brookings Institution Press, 2010.

[12]Kofi Annan, We thePeoples: the Role of the United Nations in the Twenty-first Century, A/54/2000, 27 Mar. 2000.

[13]Alan Kuperman, Humanitarian Hazard: Revisiting Doctrines of Intervention, Harvard International Review, 26(1), 2004, p.64.

[14]Alan Kuperman, Suicidal Rebellions and Moral Hazard of Humanitarian Intervention, Ethnopolitics, 4(2), 2005, pp.149-73.Alan Kuperman, Moral Hazard of Humanitarian Intervention, International Studies Quarterly, 52(1), 2008, pp.49-80.

[15]Richard Price, Moral Limits and Possibility in World Politics, Cambridge University Press, 2008.Alex Bellamy, On Limits of Moral Hazard, European Journal of International Relations, 18(3), 2012, pp.539-71.

[16]政府的“武装平叛行为”是否具有正当性、是否构成国内人民享有基本人权的阻碍因素,在认定方面是一项复杂难题。分离主义、族裔对立、资源分配、长期贫困、民主诉求或国外挑动可能构成武装叛乱的事由。对此,西方社会标准以及政治体制并不能简单推广。如果缺乏充分事实理由否定武装平叛行为正当性,则不宜受到更严格限制。ArmanGrigorian, Third-party Intervention and Escalation in Kosovo: Does Moral Hazard Explain it, Ethnopolitics, 4(2), 2005, pp.195-213.

[17]具体做法之一,即确认人权亦具有非绝对性质,与主权类同。比如:基于人权的分层性,R2P限定种族清洗、种族灭绝、战争罪、反人类罪作为基本理由,强调这些行为在道义逻辑上不可容忍,而且在绝大多数国际法和国际司法管辖机构中均被视为犯罪,应得到国际介入。这无疑是在人权与主权争执中划定红线,并作出必要妥协的做法。参见Louise Arbour, R2P asa Duty of Care in International Law and Practice, Review of International Studies, 34(3), 2008, pp.445-58.

[18]对该问题的讨论参见Martha Finnemore, The Purpose of Intervention, Cornell University Press 2003; Rory Stewart, Can Intervention Work, Norton, 2011; Virginia Fortna, Does Peacekeeping Work, Princeton University Press, 2008.

[19]事实上相比目标方,干涉方一般都会拥有巨大实力优势,而干涉结果如果违背普遍原则或国际共识,则错误一般可归于干涉者。参见James Pattison, Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect: Who Should Intervene, Oxford University Press, 2010; Robert Jackson, War Perils in R2P, Global Responsibility to Protect, 2(3), 2010, pp.315-19.

[20]沃尔泽(Michael Walzer)等论者提出在现代战争条件下尽可能避免“附带伤亡”的“双重原则”,大量强调结果与效用。具体标准包括:干预行动本身合法;直接结果在道德上被允许;干预者意图良善,行为节制,不寻求邪恶结果或因之而寻求特定手段;过程参照西季威克(Henry Sidgwick)善恶对等弥补原则。参见Michael Walzer, Just and Unjust Wars: A Moral Argument with Historical Illustrations, Basic Books, 1992; Michael Walzer, Arguing about War, Yale University Press, 2004.Timothy Crawford, Moral hazard, Intervention and Internal War: A Conceptual Analysis, Ethnopolitics, 4(2), 2005, pp.175-93.Thomas Smith, Moral Hazard and Humanitarian Law, International Politics, 39(2), 2002, pp.175-92.

[21]Vaclav Havel, Address of His Excellency,President of the Czech RepublictoHouses of Parliament, Ottawa, on29 Apr. 1999.

[22]David Hume, in Stuart Warnerand Donald Livingston, eds., Political Writings, Hackett Publishing, 1994, pp.4-7.

[23]赵汀阳:《预付人权:一种非西方的普遍人权理论》,《中国社会科学》2006年第4期,17-30页。

[24]对于所谓“一致性”问题(人道主义危机国的干预状况并不一致),学者辩称:不能因为无法在所有地方做同样事情,就什么也不做。这固然是正确的,但仍需要明确做什么和怎样做的问题。参见赵汀阳:《预付人权:一种非西方的普遍人权理论》,《中国社会科学》2006年第4期,25页。

[25]关于R2P概念中的“责任”与“负责”的深入辨析,参见William Bain, Responsibility and Obligation in the Responsibility to Protect, Review of International Studies, 36(1), 2010, pp.25-46;Gary Watson, Two Face of Responsibility: Agency and Answerability, Oxford University Press, 2004, pp.260-88; Louise Arbour, R2P as a Duty of Care in International Law and Practice, Review of International Studies, 34(3), 2008, pp.445-58.

[26]在ICISS报告中,相关问题表述是:“国家蓄意行动,或是疏于行动或无力行动,或是一国出现了瘫痪形势”,即提供了军事干预行动的“正当理由”;安理会常任理事国“在未影响本国利益时不得行使否决权”;“通过授权进行军事干预的决议得到大多数国家支持时不得阻挠”;安理会未作出决议时的替代方案包括联大紧急特别会议审议、由区域组织采取行动等。这未能体现国际社会应有的耐心,而是有可能导致问题进一步复杂化。ICISS, The Responsibility to Protect, International Development Research Centre (IDRC) in Ottawa, 2001.

[27]例如在2011年利比亚战争中,当事国政府在干涉行动之前并未屠杀平民,大部分伤亡来自干涉战争本身;西方国家在得到安理会的设立禁飞区授权后,公开支持反对派,并擅自将打击范围扩大至该国全部军事系统,强推政权更替。为此,联合国安理会轮值主席,南非常驻联合国大使巴索·桑库(BasoSangqu)呼吁对“北约违反人权的行为”进行调查。

[28]Robert Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relationsand the Third World, Cambridge University Press, 1990.Nicholas Wheeler, Legitimating Humanitarian intervention: Principles and Procedures, Melbourne Journal of International Law, 2(2), 2001,p.566.

[29]关于规范的推进策略,相关研究十分丰富,在此不详细展开。有关规范与理性的关系研究可参见Miles Kahler, Rationality in International Relations, International Organization, 52(4), 1998, pp.919-41.

[30]John Vincent, Non-Intervention and International Order, Princeton University Press, 1974, p.82.

[31]Douglas Heckathorn, Collective Sanctions and Compliance Norms: A Formal Theory of Group-Mediated Social Control, American Sociological Review, 55(3), 1990, pp.366-84.

[32]区域组织的优势在于:在安理会难以达成一致意见时,可以规避或绕开投票僵局,解决迫急问题;可以节省联合国行动的物质与人力成本;最重要的是,地区国家间相似历史经历和安全文化,更有利于问题在因地制宜、尊重特殊性、避免外部势力过分干涉的情况下妥善解决。Alex Bellamy and Paul Williams, Who’s Keeping the Peace: Regionalization and Contemporary Peace Operations, International Security, 29(4), 2005, pp.157-95.

[33]Jeffrey Checkel, International Institutions and Socialization in Europe, Cambridge University Press 2005.这一问题的大量讨论参见Douglas Heckathorn, The Dynamics and Dilemmas of Collective Action, American Sociological Review, 61(2), 1996, pp.250-77; Douglas Heckathorn, Collective Action and Group Heterogeneity: Voluntary Provision Versus Selective Incentives, American Sociological Review, 58(3), 1993, pp.329-50; etc.

[34]参见Anne Orford, International Authority and the Responsibility to Protect, Cambridge University Press, 2011.

[35]Evan Medeiros and Taylor Fravel, China’s New Diplomacy, Foreign Affairs,82(6), 2003, pp.22-35.

[36]AnthonyGiddens, The Third way: Renewal of Social Democracy, Polity Press, 1998. p.137.对中国外交当下问题的深入探讨,参见王逸舟:《创造性介入——中国外交新取向》,北京大学出版社2011。

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