能源外交最初兴起和石油地位的攀升密切相关，这也是为何能源外交最初也被称为 “石油外交 ”的原因。究其原因，能源外交之所以能兴起，原因主要有三个：一是 1965年，全球能源消费结构发生了翻天覆地的变化，石油在世界能源结构中的比例达到了 39.4%，随着煤炭工业的没落，人类开始进入了石油世纪。随着石油在经济活动中地位的不断攀升，各国尤其是发展中国家对石油的需求也日益增加；二是1970年代后，全球范围内爆发多次能源危机，对全球经济产生了重大影响，促使世界各国均开始尝试用外交手段确保能源安全；三是随着国际上对石油能源的争夺，石油逐步称为了一种战略物资，国际间的石油争夺日益激烈，能源外交也随之激烈。

近年来，随着世界能源消费结构的多样化，天然气等能源也开始越来越受到重视，成为各国能源外交的重要领域。

综合分析各国能源外交的实践，本文将 “能源外交 ”的定义为：“能源外交 ”是由国家主导、能源企业及其他行为体共同参与，为维护国家能源利益或者以能源关系为手段谋求国家其他利益，所进行的带有外交特色的国际活动。能源外交具有明确的目的性，即实现国家的能源利益和其他利益；不同国家之间的能源外交目标也大不相同，一般而言，可分为四种：一是能源生产与供应国的能源外交，目的是实现对本国能源的自主权，保证能源的生产及开发，确保稳定的买方市场和有利的能源价格，最终促进国家的经济发展；二是能源进口国与消费国的能源外交，主要是确保稳定安全的能源共赢，保证能源价格的合力与稳定，以实现国家的能源安全、经济安全与国家安全；三是地区或全球性大国的能源外交，其目的除了确保本国的能源安全外，还试图控制某一地区或全球能源的生产与供应，以发挥其在全球能源供应体系中的影响力；四是特殊国家的能源外交，主要是指被美国制裁以及被美国列为 “邪恶轴心 ”的产油国的外交，他们将能源外交作为突破封锁、拜托外交孤立的重要手段。

目前，中国海外能源供应中断风险尚存 ——中国一半以上能源进口来自于中东和非洲等高风险地区，一旦这些地区发生政局变化，必然会影响中国的能源供应安全。此外，中国能源供应路线三亿，隐患增多，大部分线路要经过马六甲海峡，恐怖活动、海盗及运输事故等军队海上运输安全构成威胁。因此，一直以来，中国对能源外交高度重视，能源外交，尤其是在国外寻求更多的能源供应来源，已经成为中国各项外交工作的首要任务之一。

2013年7月28日，缅甸西南海岸，湛蓝的大海上几处冒着火苗的钻井平台十分醒目，海底的天然气被抽取到皎漂岸边韩国大宇 “瑞气田 ”陆上天然气终端，中国、缅甸、韩国、印度投资四方代表共同旋转阀门，来自孟加拉湾的天然气开始注入中缅油气管道天然气管线首站 ——皎漂分输站。与之平行的一条原油管道预计将在 2014年启用。

来自缅甸商务部的数据显示，缅甸天然气储量位居世界第十。缅甸每年生产原油 4000多万桶和天然气 80多亿立方米，出口天然气 50多亿立方米。过去，缅甸天然气供应市场主要面向泰国和印度。中国从缅甸进口天然气，这是一个具有里程碑意义的事件，标志着中国作为全球最大能源消费国，已经开始拓宽其战略性的能源供应渠道，开始从印度洋获取能源资源。

中缅油气管道建设计划早在 2004年提出。按照规划，中缅天然气管道全长793公里，起点为若开邦皎漂，设有 6座工艺站场，在缅甸境内途经若开邦、马圭省、曼德勒省、掸邦，经南坎进入中国瑞丽。通气后的输气管道达到每年 120亿立方米的设计输送量，这将占到中国天然气年消费量的 6％左右。

中缅油气管道是继中哈石油管道、中亚天然气管道、中俄原油管道之后的第四大能源进口通道，缓解了中国对马六甲海峡的依赖程度，降低海上进口原油的风险。据中国石油天然气集团公司在香港上市的子公司中石油（PetroChina）的新总裁汪东进介绍，“中缅油气管道建成运营后，将使中国进口自中东的原油不必经过马六甲海峡，这对于实现中国能源多元化和确保能源安全具有战略意义，天然气供应同样意义重大。”

中缅油气管道通气后，中国一直宣称，这是中缅双方互惠互利的项目。据《人民日报》报道，中缅油气管道通气后，预计未来 20年，缅甸年均经济增长将达到 7％～ 8％，中缅油气管道对带动和促进缅甸经济社会发展具有重要意义。除此以外，自2011年中石油和油气管道公司共捐献 407万美元，建造了45所学校、24家医院或医疗站，使80万人的医疗环境得到改善；同年 3月份，经油气合资公司所有股东同意，公司每年出资 100万美元，在缅开展公益事业，以造福管道沿线人民。与此同时，中方还将为缅甸能源工业培养大批技术人员，争取 5至6年内使当地员工达到 75％。《人民日报》表示，从区域发展角度看，这是中国与东盟国家开展的互联互通基础设施建设的一个示范性工程，使得中国与东盟的经济联系更加直接。中缅油气管道将中国与东南亚、南亚对能源的供给需求通过油气网络结合得更加紧密，在给缅甸带来实实在在利益的同时，可以打通泰国印度之间的瓶颈，盘活整个地区，并促进中印缅孟经济走廊的建设。

然而，在缅甸国内以及周边国家及地区，越来越多的人担心这些是否只能成为一个美好的愿景。缅甸过去因为军政府统治，其恶劣的人权记录让各国对缅甸军政府一度避而远之。自2011年起，尽管通过选举产生仍由军方人士担任要职的缅甸政府开始执政，缅甸政府的政治腐败、贪污等问题也未能连根拔起。这一切，也让大家担心中国未来的投资是否会成为一些缅甸政府官员中饱私囊的工具。

而在中缅油气管道的背后，一场关于中美之间在该地区影响力的战争也在悄然进行。从表面上看，缅甸在过去尽管和中国有多项经济合作，中缅之间贸易额一年达到 14亿美元，然而，这些贸易来源于中国对缅甸相关支柱产业的资助，尤其是对采矿、稀土、稀有金属等产业的资助，这也就意味着，到目前为止，由于中缅之间力量的悬殊，缅甸的这些产业在某种程度上已为中国的战略所控制。

改革中的缅甸似乎想改变中缅之间的力量对比，也就是说，中国在缅甸似乎不能像以往那样轻易地达到自己的目标。2011年，缅甸政府宣布搁置中国投资开发建设的伊洛瓦底江上最大的水电项目 ——密松水电站，这一消息在中国引起很大的震动。其实自 2009年12月开工以来，缅甸境内已有很多关于密松水坝会破坏环境，影响某些鱼类的生存，会淹没大片森林，影响下游水情，甚至是地震时会有垮坝危险的抗议。然而，尽管这些抗议的声音一直存在，但是自开工以来，密松电站坝区移民已经全部完成，项目 “四通一平 ”（通路、通水、通电、通信和场地平整）已全面开始施工，场内道路、水厂、油库等工程已初具规模，坝下游跨江大桥正在进行施工，主体溢洪道及引水系统上部土石方开挖工程也已开始施工。然而就在这种情况下，2011年缅甸总统吴登盛以工程 “违背民众的意愿 ”为由，单方面 “暂停 ”了这项与中方合作、造价达 36亿美元的伊洛瓦底江密松水电站项目。

除了密松水电站之外，中国在缅甸投资的第二大项目 ——莱比塘铜矿日前也频遭抗议。作为亚洲最大湿法炼铜工程，莱比塘铜矿是中缅矿业合作的大手笔，总投资超 10亿美元。然而，2012年11月开始，莱比塘铜矿外发生大规模抗议事件，投诉铜矿拆迁补偿不公、污染环境等，抗议者占领了万宝公司在铜矿附近的营地，铜矿的建设工作被迫全部中断。此后缅甸政府成立了以缅甸全国民主联盟领导人昂山素季为主席的调查委员会，根据最新消息，该调查委员会将在 1月23日提交调查报告，该报告将采用恰当环保技术对铜矿是否符合国际标准及对社会和自然环境的影响作出评估，但该报告将不会作出带有任何倾向性的结论。而谈起针对铜矿的抗议示威，万宝矿产（缅甸）铜业有限公司总经理耿一表示，针对铜矿的抗议事件起初只是一些村民不满土地补偿金而引发的，此后随着外部政治势力的不断介入，它已经不是一个单纯的经济事件，抗议者们提出的目标和诉求包括 “解散军方背景的经控公司”、“中国人滚出去”等政治口号，整个事件已经被彻底政治化。在经历停工、复工、再停工的一番折腾后，最终也没有逃脱密松水电的命运 ——于 2012年底全面中断。

目前已成功通气的中缅油气管道项目也并非一帆风顺。2013年年初，约100名缅甸籍民间人士在缅甸驻泰国大使馆门前示威，要求缅甸总统吴登盛叫停中缅油气管道建设工程。“这个项目没有与当地人民利益分享，同时缺少透明、负责的财政，缺乏企业责任。”一个名为 “丹瑞天然气运动”（SGM）的组织者说。哪怕是现在已经成功通气，中缅油气管道的一个潜在冲突点是，它须在缅甸境内交付多少油气。缅甸中部和北部缺乏能源供应，很多人都批评缅甸政府在未解决自身能源供应前提下就输出中国。因此，如果缅甸国内的政治压力上升，这条油气管道在缅甸境内的交付量将大幅调高。此前，中国本想通过西北（中亚天然气管道）、西南（中缅天然气管道）、东北（计划中的中俄天然气东线）和东部海上（LNG贸易）四大通道实现 “东、南、西、北”四个方向的气源供应，而缅甸境内油气交付上限的提高，有可能会影响到中国这一未来能源构想。

就在中资企业在缅受挫、中缅关系降温的同时，许多国家的政府开始寻求提升与缅甸的关系和商业往来。2012年以来，西方政要几乎将缅甸门槛踏破，美国总统奥巴马、日本首相安倍晋三先后访缅，而缅甸总统吴登盛也对美日进行了历史性访问。缅甸水电资源丰富，但开发不易，日本对外援助机构建议缅甸开发以村为基础的小水电，每个村只要 5万美元，这种方式反而比捷足先登的中国资本更受当地人欢迎。

这些都使得中国在缅甸的能源外交前景灰暗。一个重要的原因就是中国一向习惯的 “上层路线 ”的运营思路。中国大型国企在进入缅甸时，一直试图走争取缅甸中央政府支持的 “上层路线 ”。而当缅甸政府集体 “脱军装 ”后，中国国企与军政府的亲密关系反而成为新的政府改革的一种负担。早已不满军政府的民众，更将中国投资视为军政府的利益同盟者加以敌视。因此，此次油气管道项目中，中国尽管承诺愿意修建学校、医院等基础设施，但终究也是把钱交给缅甸中央政府，至于政府如何分配这些资金，这些基础设施是否真能让管线过境地区的百姓享受实惠，民众都持以怀疑态度。

当今能源问题已超出局部和经济范畴，呈现出越来越强的全球化和政治化趋势，对国家安全、大国关系以及国际战略正在产生深刻影响，越来越多的国家对外能源合作已经由政府统筹规划调控，国际能源合作更加广泛。随着中国能源需求的不断增加，能源消费结构的变化也愈加明显。要实现成功的能源外交，中国不能再继续以往的政策，必须以内涵明确、定位清晰、重点突出的战略作指导，只有这样，中国的能源外交才能有所突破，并真正实现自己的使命。

（来源：The Jerusalem Post，作者：Tyler Roney，编译：马馨汝，链接：http://thediplomat.com/china-power/with-pipeline-chinas-launches-burmacharm-offensive/）