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江时学:博索纳罗执政后巴西外交战略的新变化
发布时间:2020年10月14日  来源:《当代世界》  作者:江时学  阅读:169

内容提要


博索纳罗当政以来,巴西的外交战略出现了引人注目的转向,突出体现在全力追随美国,把美国作为外交重中之重;在处理拉美事务时以意识形态划线;继续发展与中国的关系,但态度发生较大变化。巴西外交战略大幅调整,既与博索纳罗本人特性和行事风格有关,也深受其外交团队、经济因素和政治因素的影响。巴西追随美国的战略调整,不利于其巩固区域大国地位。虽然博索纳罗尤为强调发展与美国的关系,但是巴美关系并非牢不可破。巴西与中国的政治基础与经贸利益纽带相对牢固,巴西国内一些涉华负面舆论不会撼动两国合作大局,中巴两国关系将继续稳步推进。


关键词


巴西外交战略;博索纳罗;中国与巴西关系;美国与巴西关系


作者


江时学,察哈尔学会高级研究员,上海大学特聘教授,上海大学拉美研究中心主任,金砖国家智库合作中方理事会专家委员会副主席



来源


《当代世界》2020年第9期,注释略




交战略是一个国家的领导人或政府为在外交领域实现某一目标而确立的对外交往方略。2019年初博索纳罗就任巴西总统后,巴西的外交战略发生了重大变化,突出体现在对外关系领域全力追随美国;在处理拉美事务时以意识形态划线;继续发展与中国的关系,但态度发生较大变化。由于博索纳罗当政尚不足2年,其外交战略及与之相辅相成的外交政策尚处于不断完善的过程中,因此以下几个问题需要进一步观察和研究:如何认识巴西外交战略新变化对其大国地位的影响;巴西与美国的关系是否牢不可破;如何判断中国与巴西关系的走向。

巴西外交战略调整的特点


历史地看,一国的外交战略并非一成不变,而是会经常性地根据国内外形势的变化而加以必要的修改或校正。尤其在国家领导人发生变化、政府出现更迭后,外交战略的变化是常见的。博索纳罗执政以来,巴西的外交战略发生了一系列显著变化,具体体现在以下几个方面。


第一,全力追随美国,把美国作为巴西外交的重中之重。现任巴西外交部长阿劳若是“美国通”,博索纳罗甚至试图委任其子、众议院外交和国防委员会主席爱德华多·博索纳罗为巴西驻美国大使。2019年3月17日,博索纳罗执政后的首访选择美国。他在社交媒体上写道,这是较长一段时间以来首次有一位“不反美”的巴西总统来到美国。博索纳罗的美国之行在以下几个方面促进了巴美之间的合作:一是两国同意进一步提升双边关系,在能源、基础设施、农业和技术等领域开展合作,并为降低关税和促进投资作出努力,同意重启双边企业家峰会,并设立一个新的双边能源合作论坛;二是美国同意支持巴西加入经济合作与发展组织(OECD),愿意给予巴西“非北约主要盟国”地位;三是巴西单方面向美国公民提供免签证待遇;四是双方承诺尽快签署《技术保障协定》(Technology Safeguards Agreement),以便使美国能在巴西的阿尔坎塔拉(Alcântara)发射中心发射商业卫星;五是双方共同表达了要求委内瑞拉总统马杜罗下台的决心,并同意为此而加强合作。不难看出,上述合作更多地反映了美国而非巴西的利益诉求。2020年3月7—10日,博索纳罗再次访美。期间,特朗普重申,美国支持巴西加入OECD,并要求OECD的其他成员国与美国一起共同促成巴西实现此目标。此外,两国还签署了“美洲增长”倡议、“万亿棵树倡议”(Trillion Trees Initiative)以及《2020—2030年科技工作计划》。在此次访问中,与博索纳罗随行的人员中有近20位回国后新冠病毒检测为阳性。因此,被博索纳罗解职的前卫生部长路易斯·曼德塔(Luiz Henrique Mandetta)称这一访问为“新冠病毒之行”。为了亲近美国,巴西甚至在一些重大问题上明确“选边站”,丧失了正义的立场。例如,虽然伊朗是巴西在中东地区的主要贸易伙伴,但是当美国在2020年1月3日炸死伊朗伊斯兰革命卫队下属“圣城旅”指挥官卡西姆·苏莱曼尼后,博索纳罗及巴西外交部立即表态,称巴西支持美国的“反恐”行动,伊朗外交部召见巴西驻伊朗使馆临时代办,表达了不满。此外,博索纳罗还批评巴西前总统卢拉支持伊朗的浓缩铀计划。早在2018年8月7日,博索纳罗在会见记者时还表示,如果他能当选巴西总统,将会把巴西驻以色列使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。他甚至说,巴勒斯坦不是一个国家,因此不应该在巴西设立使馆。在多边外交领域,博索纳罗同样积极追随美国“退群”。博索纳罗上任后的第九天,巴西就宣布退出联合国《安全、有序和正常移民全球契约》。2020年5月18日,特朗普扬言退出世界卫生组织,博索纳罗在6月5日也表示,巴西同样考虑退出该组织。


第二,在处理拉美事务时以意识形态划线。世界上的右翼政府在处理对外关系时,常以意识形态区分所谓“盟友”或“对手”、“民主”政权或“专治”政权,博索纳罗政府亦非例外。博索纳罗上台之日,正是委内瑞拉危机不断恶化之时。博索纳罗对委内瑞拉马杜罗政府的敌意由来已久。早在总统竞选期间,他就多次猛烈抨击马杜罗总统和委内瑞拉政府,并拒绝邀请委内瑞拉和古巴两国领导人参加其总统就职典礼。执政后,博索纳罗继续呼吁“竭尽所能地在委内瑞拉恢复民主”。例如,为了向参与2019年1月23日反政府游行的反对派鼓气,博索纳罗居然仿效美国副总统彭斯,提前录制了视频讲话。虽然利马集团(巴西是该集团的成员)反对美国用武力推翻委内瑞拉政府,但是博索纳罗在两次访问美国期间,却不愿意公开反对美国出兵。2019年6月4日,博索纳罗在总统府接受了瓜伊多“派驻”巴西“大使”玛利亚·特蕾莎·贝朗德里亚(Maria Teresa Belandria)递交的“国书”。在古巴问题上,博索纳罗同样唯美国马首是瞻。例如,2019年11月7日,当第74届联合国大会第28次会议投票决定是否应该要求美国取消对古巴禁运的决议时,共有187票赞成,3票(美国、以色列和巴西)反对,2票(哥伦比亚和乌克兰)弃权。这是26年以来巴西首次在联合国讨论美国制裁古巴这个问题上投了反对票。美国智库外交关系委员会网站刊文指出,巴西的这一动作显然是为了讨好美国,但破坏了拉美国家在联合国投票中持相同或相似立场的传统,也使巴西在外交和国际声誉方面蒙受了不容低估的代价。2019年3月22日,8个南美洲国家宣布成立南美洲进步论坛(Prosur),巴西是创始成员国之一。这个论坛本质上是一个将南美洲国家委内瑞拉和玻利维亚排除在外的一个“另立山头”的一体化组织,其目标是取代2008年5月成立的南美洲国家联盟(UNASUR)。4月15日,南美洲国家联盟轮值主席国玻利维亚宣布,根据该组织的有关规定,其为期6个月的轮值主席国身份到期后将转交巴西。但是,巴西却在同日发表声明,批评南美洲国家联盟的所作所为,并宣布正式退出该组织。此外,2020年1月16日,巴西外交部长阿劳若宣布,巴西决定停止参与拉美和加勒比国家联盟(CELAC)的活动,因为该组织未能维护民主,已成为“专制国家”的舞台。他还在推特中写道,巴西追求的是自由、繁荣、安全和开放的一体化。博索纳罗在处理拉美事务时以意识形态划线,必然会影响巴西与邻国阿根廷的关系。2019年6月6日,博索纳罗访问阿根廷,这是他上台近半年后对阿根廷进行的首次国事访问。当时的阿根廷正处于总统竞选的高潮。博索纳罗明确表示,他希望信奉新自由主义的时任阿根廷总统毛里西奥·马克里能够取胜。显然,博索纳罗访问阿根廷是为了给马克里总统助威。然而,博索纳罗的访问和助威无济于事。在2019年10月27日举行的阿根廷大选中,费尔南德斯击败马克里,赢得选举胜利。博索纳罗未出席同年12月10日举行的阿根廷总统就职仪式,其以意识形态决定外交关系的做法可见一斑。


第三,博索纳罗当选后对待中国的态度发生较大变化。在竞选期间,博索纳罗的一些言论是不利于中巴关系发展的。例如,他曾说过,中国人是“无情”的,中国不是在巴西采购,而是正在“买下整个巴西”。他曾站在巴西国旗前说,不能允许中国到巴西来购买土地和铌,不能把数十亿美元给中国。他还表示,巴西不应该允许中国企业拥有巴西的土地或控制重点产业。他甚至在2018年3月以巴西国会议员和“预备总统候选人”(Pré-candidato)的身份访问台湾地区。这是中国与巴西建交以来首位“预备总统候选人”访问台湾地区。但是,博索纳罗取得总统选举胜利后,对华立场开始发生一些重要变化。如在2018年11月5日,他对中国驻巴西大使表示,巴西高度重视发展对华关系,视中国为伟大合作伙伴。巴西政府将积极拓展和扩大对华合作,不断提升双方合作质量。2019年1月2日,博索纳罗在会见前往巴西利亚出席其总统就职仪式的习近平主席特使、全国人大常委会副委员长吉炳轩时说,中国和巴西都是伟大的国家,巴西新政府高度重视对华合作,愿全力推动巴中关系,两国合作的前景一定会越来越美好。更为重要的是,2019年3月19日,博索纳罗在白宫会晤特朗普后不久就宣布,他将在2019年下半年访问中国。2019年10月24—26日,博索纳罗对中国进行国事访问。此次访华期间,巴中两国签署了11个重要的双边合作文件,合作领域涉及政策沟通、能源、农业、科技以及人文交流等。这是两国一次性签署双边合作文件最多的一次。2019年11月13日,习近平主席赴巴西出席金砖国家领导人第十一次会晤时在巴西利亚同博索纳罗举行会谈。这是两国领导人在不足一个月的时间内举行的第二次会晤。在这一次访问中,中巴两国签署了9个合作协定,涉及农业、投资、交通运输、司法和媒体等领域。


巴西外交战略调整的影响因素


任何一个国家的外交战略都不是一成不变的,而会根据国内外形势的变化,进行必要的调整。从理论上讲,为了保持外交战略的稳定性,同时也是为了向国际社会传递一种可预测性和诚信,这样的调整大多为微调,而非大幅度的转向。但是博索纳罗当政后,巴西外交战略的变化显然不是微调,而是大幅度的转向。这一转向与以下三个因素有关。


一是博索纳罗本人的特性和行事风格及其外交团队的影响。博索纳罗毕业于军校,曾在部队服役,因此与军方保持着密切关系,并崇尚1964—1985年间巴西历届军政府的独裁统治。他曾说过,军政府最大的错误就是没有杀死那些持不同政见者(主要是左翼人士),仅仅对其实施刑罚。此外,与巴西政治舞台上传统的政治家不同,博索纳罗是极为崇拜特朗普但缺乏必要外交艺术的国家领导人。无怪乎他被国际媒体称作“巴西的特朗普”“热带特朗普”。毫无疑问,这样的国家领导人,一旦手中握有实权,必然会对国家的内政外交作出一些大刀阔斧般的调整。巴西及国际媒体都认为,极右翼作家奥拉沃·德卡瓦略是博索纳罗的“精神导师”,是博索纳罗所持右翼观点的“设计师”。虽然博索纳罗在当选总统后才见到德卡瓦略,但他们的关系在十年前就已建立。当时,他们常通过互联网讨论各种各样的问题,进行思想上的交流。据报道,博索纳罗在物色外交部长的人选时,德卡瓦略向他推荐了阿劳若。阿劳若长期任职于外交部,曾于2010—2015年在巴西驻美国和加拿大使馆工作,2018年6月被提拔为巴西外交服务系统的一级公使。阿劳若全盘否定劳工党政府的外交政策,将其称之为“仇恨人类”的“极权主义工程”;他极力反对“全球主义”,将其视为“文化马克思主义”推动的一种进程;他认为气候变化是不真实的,是一种“共产主义的阴谋”;他认为新冠肺炎疫情也是一种“共产主义的阴谋”,并创造了一个词汇——“共产主义病毒”(Comunavirus)。无怪乎《巴西报道》的一篇文章认为,与博索纳罗的右翼政治立场相比,阿劳若有过之而无不及。毫无疑问,这样一个亲美、反共的外交部长必然会对巴西外交战略和博索纳罗产生负面影响。被称作巴西“影子外交部长”“另一个外交部长”“第二外交部长”的爱德华多·博索纳罗,同样在巴西外交战略的制定和实施中发挥着重要作用。他崇拜特朗普,跟随博索纳罗出访美国,会见班农,公开表示支持特朗普在美墨边境线上筑高墙,甚至还说巴西可以将北部的军事基地借给美国,以便使美国为推翻委内瑞拉马杜罗政府而出兵时更为便利。


二是经济因素。巴西与美国的经贸关系十分密切。虽然2008年中国成为巴西最大的贸易伙伴,但美国与巴西的贸易同样在稳步增长。例如,2019年,巴西是美国在拉美的第二大贸易伙伴(仅次于墨西哥)。2018年,巴西与美国的双边贸易额达1039亿美元,其中商品贸易额为707亿美元,服务贸易额为332亿美元。截至2018年,美国在巴西的直接投资存量为709亿美元,巴西在美国的直接投资存量为398亿美元。2019年10月巴西大选结束后,爱德华多曾表示,美国将很快取代中国,成为巴西最重要的贸易合作伙伴。作为世界上最大的经济体,美国在巴西对外经济关系版图中的地位不容低估。博索纳罗深知,进一步亲近美国是推动巴美经贸关系发展的必由之路。当然,巴西与中国的经贸关系同样在快速发展。正因为如此,博索纳罗在调整巴西外交战略时,并没有甩开中国。


三是政治因素。在卢拉总统和罗塞夫总统当政期间,巴西与美国的关系不时遭遇矛盾和摩擦。例如,卢拉总统与委内瑞拉总统查韦斯等拉美国家领导人曾联手,使美国提出的在2005年建立美洲自由贸易区的设想成为泡影;又如,因为美国国家安全局对罗塞夫总统与墨西哥总统涅托的电子邮件、电话和短信进行监控,所以罗塞夫总统取消了2013年10月访问美国的计划。毫无疑问,巴西劳工党政府奉行的与美国保持着若即若离关系的外交政策,难以得到巴西精英阶层的认可。众所周知,自20世纪下半叶以来,美国在拉美地区的传统势力范围不断扩大,因此在政治、经济、文化以及外交等领域,美国对巴西的影响不容低估。事实上,不论巴美双边关系发生什么样的变化,巴西社会的精英阶层始终不会改变其亲美情感。这一阶层的许多成员与美国有着千丝万缕的联系,其资金存放在美国的银行,子女多在美国受教育。甚至在日常生活中,他们也十分亲近美国。他们阅读的是美国报刊,消费的是美国商品,常去美国度假。可以想象,他们当然希望看到博索纳罗领导下的巴西能够放弃劳工党政府的外交政策,加大与美国发展关系的力度。正如外交部长阿劳若在博索纳罗上台后不久所说的那样,博索纳罗之所以在总统大选中胜出,是因为巴西人“希望巴西的外交政策发生变化,这一变化是博索纳罗获得的神圣使命。我们坚信巴西能在世界上发挥一种比我们能想象得到的更大的作用”。阿劳若所说的巴西人,显然不是支持劳工党政府的低收入阶层,而是精英阶层。


需要进一步观察和研究的若干问题


博索纳罗当政以后,巴西的外交政策立即发生了巨大变化。尽管博索纳罗上任不足两年,但这种变化已经给巴西自身地位和国际关系造成了影响。因此,以下几个问题需要进一步加以观察和研究。


一、巴西外交战略新变化对巴西大国地位的影响


作为拉美地区最大的国家,巴西的大国意识和自豪感是无比强烈的。在博索纳罗上台以前,巴西的历任总统都希望在拉美事务乃至全球事务中发挥更大的作用。例如,为了提升巴西的大国地位,卢拉总统和罗塞夫总统当政时的劳工党政府既积极谋求成为联合国安理会常任理事国,又大力推动金砖国家合作;既积极参与气候变化谈判和多哈回合谈判,又主动承担巴西作为一个发展中国家应承担的国际义务;既积极推动拉美和加勒比国家共同体、南美洲国家联盟、南方共同市场等拉美一体化组织的运转,也在化解或缓和一些拉美国家之间的分歧和矛盾;既与亲美的哥伦比亚等国发展关系,也与反美的古巴、委内瑞拉、玻利维亚和尼加拉瓜等国保持密切的关系。


博索纳罗在竞选期间曾仿效特朗普的“让美国再次伟大”,提出了要“让巴西再次伟大”的口号。但是,应该注意到,一方面,这个口号并不是博索纳罗的竞选纲领,因此其影响力有限;另一方面,巴西的历史发展进程中似乎找不到曾经是真正意义上的“伟大”的一页。事实上,博索纳罗的外交战略以追随美国为基础,唯美国马首是瞻,高举意识形态大旗,不愿意承担国际义务,退出联合国《安全、有序和正常移民全球契约》,并表示要退出气候变化《巴黎协定》和世界卫生组织,还可能搬迁巴西驻以色列使馆的馆址。凡此种种都无益于提升巴西的大国地位或地区性大国地位。


二、巴西与美国的关系并非牢不可破


博索纳罗上台后,巴西与美国的关系取得了实质性改善。在一定意义上,博索纳罗与特朗普共同努力,使巴美两国关系达到了前所未有的高度。但是,巴西与美国的关系未必牢不可破。这一判断基于以下两个事实。第一,政府更迭容易导致政策发生重大变化。在拉美,一些国家内政外交领域的战略方针和政策措施常因政府更迭而出现变化,忽左忽右,大起大落,缺乏必要的连贯性。如前所述,劳工党执政时期,巴西与美国的关系建立在所谓“小心谨慎的友谊”的基础上,有时较为热络,有时则十分冷淡。因此,在预测巴西与美国关系的发展前景时,必须考虑到政府更迭导致的政策变化。博索纳罗已表示要在2022年争取连选连任。但是,随着巴西新冠肺炎疫情的不断恶化,博索纳罗遭遇的批评与日俱增。因此,他能否如愿以偿,尚不得而知。此外,美国国内政治因素也是一个巨大的变数。因此,“后博索纳罗”时期巴西外交战略的走向,有着很大的不确定性。第二,巴西与美国的关系很难说完全是以合作共赢为基础的。国与国之间的交往须以合作共赢为基础,否则这样的双边关系必然会遇到挫折。在巴西与美国的关系中,一方面特朗普将博索纳罗视为“巴西人的希望所在”,并高度评价博索纳罗上台后美国与巴西的双边关系;另一方面在涉及美国经济利益问题时,特朗普却坚定奉行“美国优先”,无视巴西蒙受经济损失,使得博索纳罗颜面丧失殆尽。2019年12月2日《华盛顿邮报》报道称,博索纳罗的“美国第一”似乎并没有使美洲大陆上两个人口最多的国家进入一个新的开端,而是使巴西充满了失望。在博索纳罗的努力下,特朗普放弃了在2019年12月对巴西钢铁产品和铝产品加征关税的决定,但在博索纳罗于2020年3月第二次访问美国期间,特朗普并不愿意承诺美国不会对巴西加征关税。由此可见,巴西与美国双边关系的改善,未必能使美国在经济领域对巴西作出令人满意的让步。当爱德华多·博索纳罗于2020年7月27日在社交媒体上制作了一段希望特朗普在2020年美国大选中取胜的视频后,美国国会众议院外交事务委员会主席、民主党人艾略特·恩格尔(Eliot Engel)立即表示,这是“可耻”的、“不可接受”的行为,并要求博索纳罗家族的成员“远离美国的大选”。这一“插曲”同样表明,巴西与美国的关系并非牢固不破。

三、中国与巴西关系将继续稳步发展


诚然,博索纳罗在竞选期间发表过一些有害于巴西与中国关系的言论,而且在新冠肺炎疫情暴发后不久,巴西的一些政客(尤其是爱德华多·博索纳罗)甚至攻击、污蔑和诋毁中国,但是巴西与中国的双边关系仍将继续稳步推进,不会因一时一事而倒退。这一大趋势是由以下两方面的因素决定的。第一,两国关系的政治基础尚未发生动摇。任何一种双边关系都是建立在政治基础之上的。迄今为止,巴西与中国关系的政治基础依然牢固。例如,两国在2014年7月建立的全面战略伙伴关系,依然是双方的重要共识;双方经常性地在双边高层协调与合作委员会、金砖国家、联合国、二十国集团等双多边机制内开展对话。博索纳罗在当政不足一年后就访问中国,并对习近平主席表示,“我愿同您共同努力,密切和深化巴中全面战略伙伴关系,实现巴中关系质和量的提升,携手实现共同发展,更好造福两国人民”。第二,中国的市场、投资和技术能为巴西经济发展作出巨大贡献。目前,巴西是中国第八大贸易伙伴国,中国是巴西第一大贸易伙伴国。据中国海关统计,2019年,中巴双边贸易额为1153.42亿美元,中国的出口额为355.44亿美元,进口额为797.98亿美元,巴西的顺差高达443亿美元。根据巴西有关部门发布的数据,从2003—2019年第三季度,中国在巴西的投资额累计达803亿美元,仅次于美国的811亿美元,成为巴西第二大外国投资来源国。中国在巴西能源、矿产、农业、基础设施和制造业等行业的投资极大地弥补了巴西的资本短缺。尤其是中国企业在巴西承建的火电厂、特高压输电线路、天然气管道和港口疏浚等大型基础设施项目,为其经济和社会发展作出了巨大贡献。博索纳罗深知,如果要使竞选承诺(包括大力发展经济)成为现实,中国的重要作用必不可少。换言之,博索纳罗如要加快经济发展,必须充分利用中国经济快速发展带来的机遇,最大限度地与其最大的贸易伙伴中国保持密切关系。为了进一步推动中拉关系,双方有必要采取以下措施:一是要继续把互利共赢的经贸合作当做两国全面战略伙伴关系的“压舱石”;二是最大限度地消除“美国因素”的影响和干扰;三是通过加大人文交流的力度,遏制“中国威胁论”在巴西的蔓延;四是确保高层往来不受巴西国内政治的影响。


【本文是国家社科基金重大项目“人类命运共同体思想的历史学研究”(项目批准号:18ZDA170)的阶段性成果】


责任编辑/徐坤阳 郎亚娇

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