能源是一国经济发展和文明进步的限制性因素，也是一国经济、社会安全及可持续发展的重要基础。长期以来，韩国经济迅速发展，随之带来了其对能源的巨大需求。然而，历届韩国政府并未出台确切的能源外交战略，在新政府文在寅出台新的能源政策之前，韩国曾于2008年和2014年正式公布《第一份国家能源计划》和《第二份国家能源计划》两份文件，较为详细地论述了韩国能源使用的基本情况和问题，并对未来韩国的能源使用做出了整体规划。本文依据2008年以来韩国前两届政府公布的国家发展战略，综合新任总统当选后的言论，立足于韩国政府能源消耗的内部问题，指出韩国政府能源外交、能源进口来源和气候变化问题等方面的内容，分析其原因，最后对韩国能源外交做出展望。

  韩国在相当长的一段时期内，实行的是“供给导向”的能源安全战略，即为韩国经济提供持续、可靠的供给低价能源，提高产业竞争力，并抑制通货膨胀。靠着中央政府的强力引导，韩国政府在石油、天然气、电力以及区域供暖方面建立起了良好的供给网络，为经济的腾飞提供了保证。

  20世纪60年代开始，韩国通过“出口主义”成功将韩国经济引入了发达国家行列。韩国GDP从1980年的880亿美元上升到2010年的1.45万亿美元，人均GDP由1960年的82美元上升到2008年的18000美元。如今韩国是世界第十五大经济体，失业率一直在经合组织（OECD）国家中保持最低水平。在商品贸易方面，韩国是全球第六大商品出口国，出口对GDP的贡献占一半以上，比中日两国高得多。因此，维持并扩大出口成为韩国经济增长的不二“法门”。

  （一）韩国资源奇缺与经济的增长方式形成强烈的供需反差。韩国的能源需求主要包括化石燃料、核能以及新能源三种，而化石燃料的生产与消耗依然占据主要部分，包括石油、天然气和煤炭,占整个国家能源消耗的97%。2015年，韩国成为世界第九大能源消费国。与此形成鲜明对比的是，韩国极度缺乏自然资源，能够自产自销的能源不到总需求的1%。韩国为推动和扩大出口，不断给制造业和贸易提供维持正常运转所需能源。因此，在韩国能源供给为上的阶段，能源的来源地是涉及韩国能源安全的基本内容。

  （二）韩国对进口能源的强烈依赖反映出韩国的能源效率低下。韩国经济增长靠出口拉动，而韩国工业部门制造出口商品，就消耗了60%的国家进口能源。这使得韩国使用能源强度（Energy intensity）较高，排在所有最高OECD国家中的第五位。2008年，韩国等能源强度约为0.21吨/千美元，远高于OECD中欧洲国家的0.13吨/千美元的水平。为提高能源效率，韩国将降低能源强度作为目标，有意从0.347吨/千美元降至0.185吨/千美元。因此，保证能源供给和提高能源使用效率成为韩国政府早期能源安全政策的核心。

  （三）韩国国内的能源格局中，以化石能源消耗为主，核能发电占比较大。在石油供给方面，韩国石油消耗有所波动，但在韩国能源消耗的品种中仍占有十分重要的地位。石油耗费占比从20世纪80年代初的58%，降至90年代初的53.8%，直至2009年的42.2%；在煤炭供给方面，韩国是继中国、印度、日本之后，世界第四大煤炭进口国。2005年至2015年，韩国有关煤炭的消耗增长了56%，其中电力部门消耗的煤炭占煤炭总量的60%。不但如此，韩国计划在2022年前，将20个以煤炭为动力的发电厂投入运行；在核能领域，韩国的核能发电能力居世界前列，2016年，韩国核能发电位居世界第六，核电发电量占整个韩国电力发电总量的近三分之一，约占韩国现有发电能力的22%。这样，合理布局国内能源消耗结构成为韩国能源安全战略的又一关键内容。

  可见，“供给导向”的能源安全思想极易产生能源强度较高的经济结构，降低能源利用率；还容易受到经济发展方式、外部条件以及能源供给和能源使用所带来的环境问题的影响。韩国面临的能源安全问题愈发复杂，传统能源安全的供给思路亟待调整。

二、2008年以后韩国能源外交的主要内容

  能源外交是指“一国政府、企业及个人围绕能源战略目标而进行的一系列对外行动，包括制定对外能源战略和政策，以及具体的对外交往活动”。鉴于2017年5月韩国总统文在寅上台后，新政府尚未出台新的能源安全战略，故以下主要利用韩国近来三届政府制定的相关文件，指出韩国能源外交的战略原则和政策目标，并围绕这些原则和目标，归纳出韩国政府在调整国内能源结构、能源进口来源多元化、承担国际减排责任三个方面的内容和相关的外交实践。

  韩国在其能源战略原则的指导下，细化能源政策目标，并采取多种实现方式。2008年时任韩国总统李明博在建国60周年纪念大会上，提出了“低碳绿色增长战略”，阐述了韩国能源政策的3大目标，即平衡能源需求、能源资源多样化、绿色能源消耗三个方面。李明博为增加能源安全，从国内能源需求出发，“加强国际合作和国内产业结构调整”，提出构建“进口资源多元化，建立完善的能源依托为主的支撑体系（Source by Source supply system）”的行动计划，要求能源部门牵头开展与其他国家能源合作的方式，提高能源供给率。韩国还不断出台更加严格的环保条款，走向更加可持续发展的能源体系。为此又提出了“加强海外资源开发能力，实现新能源的合理布局，健全全球能源合作体系”的多种实现方式。韩国贸易、工业和能源部开始开发投资海外能源项目，获取不同的自然资源。韩国的三大国有能源企业，韩国天然气公司（KOGAS）、韩国国家石油公司（KNOC）和韩国资源公司（KORES）担当起开发投资项目的先锋。

  韩国以化石能源消耗为主，能源格局不合理是制约实现绿色增长的内在因素。韩国能源布局中石油与煤炭消耗比率过高，传统资源消耗带来的环境污染给韩国造成的经济损失较大。据统计，每年每百万人口中，因室外空气污染造成的死亡人数约为1100人，对应的GDP损失韩国排在最大损失国的第三位。因而，韩国政府一改过去通过降低能源强度来提高能源利用率的单一方式，要求韩国能源部门拓展与其他国家能源合作的方式，解决能源供给，同时调整能源结构，提高能源使用效率，发展绿色经济。

  2008年以来，韩国围绕能源战略原则和目标，逐步采取措施调整能源政策，具有一定的指向性。李明博执政时期，政府看重绿色能源，努力降低传统能源的消耗比重。朴槿惠执政时期，瞄准新的常规能源地区，同时十分看重非常规能源中天然气资源的开发与利用，制定新版能源安全战略政策。尽管朴槿惠因亲信干政事件下台，韩国能源部门制定的《第二次能源计划》“下架”，但朴槿惠政府制定的能源战略思想，不但没有消失，反而新任总统上台之后对前任政府的能源安全政策有所“继承”与发展。

  从目前的情况来看，文在寅政府调整国内能源结构出现了加强的趋势，即鼓励可再生能源发电，加大液化天然气的进口。2017年3月29日，韩国召开部长级第二次“能源政策高级别咨询组会”，商讨可再生能源和高效能源发电的国家政策，实行可再生能源与电费单挂钩的减免政策，规定可再生能源的使用者和生产者，其使用和生产的绿色电力达到其总耗电量的1/5，其电费单可享受九折或更多的优惠。在电力供应领域,液化天然气和可再生能源扮演着不可或缺的角色。天然气不仅关乎工业和经济增长，更关乎城市居民的生活质量。包括居民、商业及工业消费在内的城市天然气网络占据天然气供给的半壁江山。液化天然气消耗量的急剧增加，为保障韩国能源安全设置了新的方向。

  同时，韩国欲降低常规能源的比重，抑制核能发展。由于国际石油价格波动和来自波斯湾的地缘政治风险，在国内环保主义者和提高能源利用率思想的影响下，韩国石油消耗呈现下降趋势；煤炭资源的消耗比重不断下降；核能发电计划由于有日本福岛事件作为前车之鉴而叫停。文在寅甚至声称放弃燃煤与核能，大幅提高再生能源与液化天然气发电，减缓对核能及煤炭的利用。他在竞选阶段更是宣称，在2030年之前，将韩国液化天然气发电在总发电量的占比，从现今的19％提高到27％；再生能源发电占总发电量的比例，由当今的5％提升至20％；为减少对核能的依赖，2017年6月19日韩国关闭了1978年首次投入运行的古里一号核反应堆。

  韩国政府选择能源进口的重点区域发生位移。2003年，韩国为实现能源进口多元化，选择从西伯利亚和远东地区进口油气，降低中东地区可能带来的地缘政治经济风险。此后，韩国后继政府继续扩展能源进口来源，东北亚地区和北美地区逐步成为韩国对外能源合作图谱中的重点区域。2013年起韩国就将能源战略锁定在两个重点对象地区：代表传统能源的东北亚和引领“非传统资源”的北美地区。东北亚具有特殊的地理位置，是韩国的立足之地。从能源储备上看，东北亚富含油气资源，可以成为韩国吸纳常规能源的新地盘。韩国将东北亚称为“能源新大陆”（Energy island），提出将东北亚建成“石油的中枢（Oil hub）”。

  为此，韩国试图以整合能源产业和服务业，加大基础设施建设，尤其是增加对金融设施的投入等措施，鼓励能源对外贸易。韩国的设计是通过韩国汽油安全公司和韩国电力安全公司之间的合作，提供有关安全服务，为其在东北亚的电力公司提供安全认证、分析和咨询服务，让贸易伙伴国更多地了解韩国的安全条例和基础设施情况，接纳韩国向其出口的有关能源设备。而诸如电网建设、油气合作、避免溢价的液化天然气也是合作的领域。韩国过去通过建立能源市场、运用新技术等手段提高能源效率，实现促进经济持续发展的最终目标。如今，韩国希望通过推动东北亚地区，特别是与该地区俄罗斯的能源合作，作用于韩朝关系。文在寅再次提及俄罗斯-朝鲜-韩国能源合作，希望恢复与朝鲜的经济联系，并表示“只有这样才可能在东北亚推动项目建设和合作，其中也包括朝鲜、韩国、俄罗斯间的天然气管道连接”。

  北美地区因其非常规天然气生产的不断增长，影响着全球能源市场，成为韩国另一个十分关注的重点地区。随着美国页岩气技术和加拿大油砂的迅速发展，以美国、巴西、加拿大和委内瑞拉等国为代表的美洲地区在世界能源板块中的地位显著提升。据预测，2011-2020年，全球非常规天然气生产占比（天然气）由17%提高至21%，至2020年代西半球将成为世界油气中心，中东和俄罗斯的传统天然气资源的地位将被拥有非传统天然气资源的北美等区域取代。

  韩国不但选择能源来源地区，还拓展能源合作的方式。以韩美能源合作为例，韩国看准了美国的页岩气开采技术，有意参与美国天然气的开发与投资，共享其技术，与美国在能源领域共商大计。在文在寅访美之时，韩国最大的国有天然气公司韩国天然气公司和韩国大型能源公司SK集团，分别与美国公司进行合作。韩国天然气公司与美国国有性质的阿拉斯加管线开发公司等几个液化天然气出口商签署了谅解备忘录，韩国SK集团与美国勘探和生产公司大陆资源公司及美国通用电气公司麾下的能源公司签署了谅解备忘录，共同开发美国上游领域的页岩气储量。不但如此，韩国SK集团还与该美国公司签订了扩大在上游纵深地区的天然气工业投资的备忘录，一家SK集团的液化天然气分公司于2014年9月与美国大陆公司联合开发位于美国俄克拉荷马州伍德福德（Woodford）页岩区块的天然气资源，且占有49.9%的股份，价值3.6亿美元。

  韩国在气候变化问题上，长期扮演者被动的观察者角色。韩国政府对能源安全的需求，将精力放在国内能源供给方面。1998年韩国建立了“能源和温室气体目标管理体系”（Energy and GHG target management system），最初只是为了降低能源强度和保证能源供给。2005年韩国政府出台了《韩国自愿减排计划》，同年韩国环境部和气象厅分别成立“韩国气候变化专门委员会”(Korean Panel on Climate Change)，除为气候变化的研究以及相关领域的国际活动提供经费外，还致力于制定有关国家级气候变化的短—长期研究计划。尽管韩国政府进行了一些气候变化问题方面的尝试，但是韩国只是在1999年召开的京都议定书《联合国气候变化框架公约（UNFCCC）》第五次缔约方大会（COP5）上较为明确地表达了“自愿非强制性”外交立场，并没有公布明确的温室气体减排目标，相关政策也仅停留在部门层面，尚未上升到国家高度。

  2008年李明博政府执政时期开始，韩国将环境保护上升到了国家安全层面。李明博认为“温室气体排放为特征的‘蓝色工业发展’战略已经过时，环保主义不再是经济发展的束缚，而是发展和国家安全的不容忽视的一部分”。韩国政府正式提出了“低碳绿色增长战略”，成立绿色增长总统委员会，相继公布《国家战略和绿色增长五年计划（2009-2013）（National strategy and Five year Plan for Green Growth ）》和《低碳绿色增长基本法(Framework Act on Low Carbon, Green Growth)》，通过了《智慧电网促进法案》（Smart grid promotion act）。这些法案为推动韩国实现低碳转型建立了法律框架。

  韩国在制定和推行气候变化相关政策的同时，积极开展能源外交，在发达国家与发展中国家之间发挥桥梁作用。气候变化问题主要存在于两大国家团体之间，一是在发达国家内，第二则在发达国家与发展中国家之间。后两者之间的分歧更为明显，焦点则在发展中国家的责任与温室气体减排行动中的参与度问题。韩国一方面在发达国家与发展中国家提供合作草案，另一方面组建应对气候变化的中等强国团体“环境完整性集团（EIG）”，除韩国以外，包括墨西哥、列支敦士登、摩纳哥及瑞士五国。该集团主张用法律性强制措施让气候公约签署国承担减排责任，平衡发达国家与发展国家利益需求。韩国在全球治理问题发挥作用，通过实行持续绿色发展政策，试图成为解决全球气候变化的榜样性力量。

三、韩国新能源外交展望

  韩国能源安全战略的实施，必然受到经济发展方式、外部条件以及能源供给和环境问题带来的影响，韩国能源外交目标的变化，源于能源供给来源地区和本国能源结构的转变。韩国国内能源格局决定了其在俄美关系和气候变化问题上的外交走向。

  近年来，韩国政府看重发展绿色能源，但从韩国国内能源布局和形势来看，韩国以化石能源为主的能源格局短期内不会得到根本改变。2014年韩国计划培育新能源产业，包括可再生能源和储能系统(ESS：Energy Storage System)、环保型能源城、电动汽车及智能农场等多种模式。2017年12月14日，韩国贸易、工业和能源部宣布了其《第八次长期电力供需基础计划》的草案，再次强调发展新能源和可再生能源，增大天然气的使用量，降低煤炭和核能的依赖。但是韩国发展新能源的条件有限，国内能源结构仍以化石能源消耗为主。以发电行业为例。整个发电行业，煤电占据最重要的位置。2014年韩国油电占全国发电总量的比例降至4%，占比最高的分别是煤电42.4%，气电23.0%，核电28.8%。电力供给是维持一国制造业产量的前提，“绿色”发电难以一蹴而就。就地理条件而言，韩国国土面积70%是山地，如果安装风光电站，成本巨大。可再生能源中的风电与光伏电站2005年才开始修建，2015年包括水电在内的可再生能源发电占比不足1%；从技术储备上看，目前韩国并没有出台运输和储存可再生能源的计划，提高可再生能源的发电量存在较大困难；从化石能源与清洁能源的发电总量对比来看，液化天然气发电量高于煤电发电量，但煤电发电总量不降反升。按照草案，未来若干年气电比重将不断上升，液化天然气发电能力计划从374亿瓦上升到475亿瓦；煤电发电量365亿瓦上升到399亿瓦，煤电发电量上升34亿瓦。

  另外，文在寅上台后主张抑制核能并不现实。韩国的核能发电能力居世界前列，2016年位居世界第六，核电发电量占整个韩国电力发电总量的近1/3,约占韩国现组装机组发电能力的22%。一旦关闭核电站，韩国电力供给必然紧张，新能源和新技术短时间内难以取代核能发电。因此，如果韩国无法根本扭转国内能源使用布局，无法彻底摆脱对煤炭和石油的依赖，韩国民众会因国内环境污染产生不满情绪给政府造成压力，绿色经济增长战略任重道远。

  韩国能源外交需要处理两对关系。一是与美国和日本的关系，二是应对俄罗斯与中国，其中夹杂着朝鲜。韩国在两大关系中平衡，偏向前者。

  韩国能源外交偏向美国有多重考量。首先，美国的天然气产量高、价格低廉。北美地区中以美国的天然气为最优考虑，美国有望在非常规天然气开发中继续保持领先地位，其页岩气和致密气产量都将有显著提高，2019年其非常规天然气产量将达到5800×108立方米。与页岩气革命支持下的非常规天然气增长不同，常规天然气储量是处在下降的趋势。美国得益于页岩气的开发，天然气的储量由2007年的10%上升到2013年的45%。不但如此，美国天然气价格极具吸引力，2013-2019年北美市场天然气价格远低于欧洲和亚太两个区域。其次，拓展合作渠道，从美国获取开采技术。近些年，美国页岩气的开采技术使得非常规天然气的重要性凸显。据估算，全美页岩气的生产将超过现有总量的50%，在2012-2040年天然气产量随之增加56%。因此，便于运输的液化天然气促进了天然气的出口，而页岩气的开采技术成为主要的推动力量。韩国与美国合作不但可以进口美国的天然气，还可以用合作开发的形式与美国分享技术。第三，在美俄之间游走，实现韩国愿景。韩国开展与美国以及北美地区能源合作，就可以在一定程度上改变在与东北亚能源合作过程中形成的不利地缘政治局面，从而避免俄罗斯左右朝鲜半岛能源合作乃至整个半岛的和平进程，也可以尽可能防止朝鲜干扰韩国与俄罗斯的能源合作，让自身占据朝鲜半岛和平进程中的主动。

  韩国能源外交将开展与日本的竞争中的合作。自韩美自贸协定于2012年正式生效以来，韩国作为美国的自贸伙伴国，拥有了从美国进口天然气的便利条件，而无须经过美国能源部门特别审批。尽管韩国是美国所签订自贸协定伙伴国中进口液化天然气最多的国家，也是世界第二大液化天然气进口国。但是，美国液化天然气产量的急剧增加，需要向非FTA国出口，实现商业利润。日本就是美国的一个重要出口对象国。日本一直不遗余力地向美国提出进口液化天然气，甚至在美国宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定（TPP）》后，仍决定独自支撑TPP。对此，韩国有意拓展合作，期待更加广泛的联盟。韩国曾担心，日本如果加入TPP必然会从加拿大、澳大利亚、新西兰等资源富国展开资源合作开发，并获得特惠利益，从而占得市场先机。还要看到，美国在对日韩的传统安全贸易同盟关系中赋予了能源安全新的含义，即让韩国更加依赖韩美之间的同盟关系，进而巩固和强化美日韩三方同盟。鉴于韩国已是美国的自贸伙伴国，在对日与美国能源贸易中将处于便利之势，很可能会考虑韩美日三方能源联盟。

  韩国需妥善处理与俄罗斯和中国的关系。韩国作为能源合作国受到地缘政治的影响，能源合作计划迟迟难以实现。韩国处在朝鲜半岛的南端，从俄罗斯进口的能源必然经过东北亚邻国的领土，能源安全始终困扰着韩国。2004年，俄罗斯计划修建东线和西线两条通往中国的输油管道，原计划延至韩国，但最终没能实现。2011年9月韩国最大的液化天然气进口公司与俄罗斯天然气工业公司（Gazprom）签署了通过管道向韩国供应天然气的项目实施路线图，项目重点却在如何经过朝鲜向韩国供气。韩国从俄罗斯进口的液化气需经过朝鲜国土，故十多年前就已提上日程的供气计划一拖再拖，一直未能实现。现阶段，文在寅再次提及供气计划显示出韩国政府对俄罗斯与朝鲜能源关系的重视。现阶段，中国获取美国总统特朗普的同意，从美国进口液化天然气，而俄罗斯绕过韩国在金砖国家峰会上提出了金砖国家能源合作平台的构想，实质是向中国抛去了能源合作的橄榄枝。面对美俄各自带来的能源合作安排，不排除韩国还有更深层次能源合作的考虑。

  韩国政府出台绿色增长战略，涉及基础设施建设、低碳技术开发和创建绿色生活工作环境等三方面。该战略的实质是选择以人与自然和谐为核心的绿色经济，主张使用最小化的能源，减少气候变化和环境污染，通过清洁能源绿色技术开发，以及绿色革新，实现经济环境和谐相融的持续增长方式。也就是说，韩国政府推行的“绿色新政”的出发点是围绕经济可持续发展、保障更多的韩国民众有工作且生活环境舒适，在提高韩国的竞争力提升国际地位。

  韩国政府在减排问题上向国际社会展现出了积极姿态，但从此前的表现来看，却是有限的目标，不尽人意。韩国签订的巴黎气候条约与《京都议定书》不同，条约规定从“强制绝对目标”转向“国家自定贡献”，降低了减排目标。此时韩国将2030年的目标取代了2020年减排目标，原本承诺在2020年将排放量减少到通常情况的30%，2016年修订的绿色增长计划却将这一减排目标延伸至2030年。即使韩国确定了减排目标，然而，在当今众多亚太经合组织经济体转向服务部门和提高能源供给率的情况下，韩国是亚太经合组织中排放量增长最快的国家之一，人均温室气体排放量仍在增加。有机构评估，如果全球所有国家按照韩国的减排目标行事，全球变暖的指标将超出当初《巴黎协定》所规定的1.5摄氏度，达到3-4摄氏度。2010年韩国温室气体排放增长9.8%，碳排放的增长从1990年至2012年阶段的4%/年，将降至2012年至2030年阶段的0.3%-0.4%/年。韩国的温室气体排放量仍在增长。

  文在寅正式当选为韩国总统后，韩国政府尚未出台能源安全政策，不过一系列迹象表明，韩国能源战略的指导原则过渡到“需求方”导向，调整能源结构更多的是依赖科技创新和新的能源合作领域。然而，韩国国内能源格局虽强调清洁能源和再生能源的使用，但是由于受到本国市场条件和相关技术成熟度的限制，政府对传统能源的偏好短时间难以改变。石油和煤炭在国民经济中的地位虽有所下降，但所占比率仍然较高，这导致韩国政府在环保、科技创新、能源结构与效率等方面仍困难重重。

  从长远来看，韩美靠近对东北亚地区的能源合作与地区安全会带来深远影响，东北亚能源格局有可能受外部影响分化重组。此时，韩国考虑建立的东北亚地区能源合作机制，至少存在两个选项。一是建立东北亚六方能源合作体系，包括俄罗斯、中国、日本、韩国、朝鲜和蒙古，通过建立多边合作系统共同应对快速变化的全球多边市场。二是试图建立某种渠道如重组东北亚能源合作政府间协作机制，由韩国、俄罗斯和蒙古主导，探讨东北亚地区的能源合作项目，建立信息共享网络。如今，韩国通过与美国的能源合作平衡俄罗斯在东北亚能源格局中的影响，有意在东北亚扮演更重要的角色。未来韩国紧随美国共建东北亚能源安全合作机制也不无可能。

责任编辑/康巳鋆 顾心阳

作者：范斯聪，察哈尔学会研究员，武汉大学国际问题研究院，国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员

来源：《当代韩国》（季刊），第一期