中国终于开始追求国际领导（权力、地位、能力）。这是中国外交政策在经历了长达20 多年（1991—2012）的“决不当头”（“不带头”）后，再次在国际上“出头”（中国至少在20 世纪50 年代曾经“出头”，在20 世纪60 年代则向世界“输出革命”）。这无疑是中国外交政策最大的变化之一。

中国的国际领导行为（确切地说是对国际领导的探索）包括很多：加强在联合国的存在和对联合国的贡献，“介入”（intervention）以前唯恐避之不及的一些领域的麻烦、危机和冲突；在联合国气候变化治理中担当领导，尽管这一领导仍然是在“共同但有区别的责任”的规范下进行的，实质上是在多边气候治理体制中以解决严重的国内气候环境问题为主，而对全球气候变化治理的贡献；在联合国主导的“全球发展”上担当领导，因为对广大发展中国家和欠发达国家来说，中国而不是原来的“发达国家”成了他们需要的“不附加政治条件”的“发展援助”的最大来源；在一些没有西方国家，尤其是没有全球霸权的地区组织中，例如正式的上海合作组织（SCO）和非正式的金砖合作（BRICS）中，中国担当了领导；在不“另起炉灶”的情况下，前所未有地发起成立了新的不同于世界银行（WB）和亚洲开发银行（ADB）的国际金融机构；至于提出和推动“一带一路”倡议，更是史无前例的国际领导。

目前，中国的国际领导有两个特征：第一，中国试图在国际规则的制定，尤其是在新领域的国际规则的制定中发挥“塑造”作用——规则的制定者；第二，中国的国际领导行为或者领导能力并不意味着中国已经占据了国际领导地位。无论是在地区层次还是全球层次，中国尚未占据国际领导地位，最好的情况也许是在“接近”或者“靠近”这个领导地位。在未来，中国是否应该主动追求国际领导地位？在走向国际领导地位的过程中，中国需要克服何种内在矛盾或内在局限？在研究中国的国际领导议题时，对这些问题进行深入分析是十分必要的。

在2006—2017 年期间，朝鲜进行了6 次核试验。中国外交部相应地发表了6 份谴责朝鲜核试验的声明。在第一次声明中，中国罕见地用了广泛受到关注的“悍然”两字。但此后的声明，包括2017 年9月3 日的声明，中国没有再次使用“悍然”，从这个角度看，谴责朝鲜核试验的力度都没有达到第一次那么大。中国一直认为，尽管“中国当然也是解决半岛核问题不可或缺的重要一方”，但是，朝鲜核武问题是朝美之间的问题，“半岛核问题的主要当事方是朝美两家”。尽管中国是“六方会谈”的主席国，但中国仅是向其他五国，尤其是朝美提供了“好场所”（good office），即协助——斡旋或者调解。朝鲜多次核试验，直接影响、侵害了中国（尤其是中国东北地区和环渤海地区）的国家利益和社会稳定，是中国东北经济长期衰落和人口（人才）流失的最重要外部根源。但是，中国一直坚持不超过“斡旋”方的角色。

我们必须承认，不管如何定义国际领导，担当“六方会谈”的唯一主席国的中国在充当国际领导。这是中国追求国际领导的重要案例。不过，“六方会谈”不能说是中国单独发起（initiate）的，而是中国与美国等磋商，从“三方会谈”逐步演变过来的。中国在朝核问题上的行为说明，中国在事关全球核武（扩散）治理上的国际领导角色还不充分或不全面。

中国在与朝鲜核武问题同期的伊朗核问题上，以联合国安理会常任理事国的身份参与了有关协议的达成（《伊核协议》）。在这个意义上，中国是解决伊核问题上的国际领导。作为联合国安理会常任理事国之一，是中国最为重要的国际领导地位。但是，与朝核问题一样，中国一直认为，伊核问题的主要当事方是伊朗和美国，当欧盟和德国在美国和伊朗之间充当领导的时候，中国以及俄罗斯仅仅是这一协议的国际保证人（目击者）而已。

国际领导意味着对全球（世界）的最大挑战承担主要责任（义务），是全面的领导。核安全和核不扩散是全球和平与全球安全上的最重大、最紧迫的议题。在未来，中国是否将在应对这些重大全球挑战方面发挥全面的和领先的领导作用呢？

从20 世纪80 年代（冷战结束前夜）以来，中国对待全球化的态度、认识和政策经历了复杂而曲折（反复）的演变。中国一开始并不像今天这样喜欢、拥抱、急需全球化。今天在充分注意到世界范围内的全球化“放慢”“倒退”和“危机”的同时，中国支持全球化，甚至要推动“新全球化”，使用“一带一路”等工具驱动“新全球化”。在全球化的世界，影响全球化的方向和结构是具有相当的国际领导能力的国家行动者（state actor）才可以做到的。中国目前谈论的“引导全球化”“实现全球化再平衡”“纠偏全球化”，就是在发挥国际领导作用。尽管中国尚未有明确的国家的全球政策（a state’s global policy），但“一带一路”等可以看作是中国的全球化政策（policy on globalization）。

在本体论上，中国谈论的全球化主要是“经济全球化”。在认识论上，中国不提、忽略中国自身也存在着其他国家的“反全球化”现象或者行动。尽管中国使用了“全球化”，但其含义实际上仍然等同于“国际化”。中国很少谈国际上的“非国家行动者”（non-state actor），虽然中国在国内立法，管理早已在中国大量存在的来自其他国家和地区的非政府组织（NGOs）。这样的关于全球化的本体论和认识论，是否将有效阻止全球化的放缓，抵制其他国家的“去全球化”（de-globalization）政策，有效对付全球化在全球范围的危机（globalization crisis）呢？

国际领导意味着非常负责、智慧和妥善地处理（协调、平衡）国家利益的狭隘性和自私性与扮演国际领导（如提供更多的国际公共产品，同时控制国家对全球公域的损害，甚至减少“贡献”全球公害）之间的不一致和矛盾。

现实中，中国在世界上正处于这样一个长期阶段，即竭力维护中国的主权利益（“权益”）时，一些周边国家（从日本到印度、从韩国到印尼等）与中国发生了激烈的权益之争，尤其是“海洋权益”之争。

中国的对外贸易（仍然主要是货物贸易）和对外直接投资（FDI）越来越大，已经是世界上最大的通商国家（trading nation），中国更加需要贸易和投资的全球自由化。但冷战结束后，尤其是经过多次“波浪”的“民主化”后形成的新的国际体系，恰恰构成对贸易和资本自由化的政治制约（尽管这种政治制约还不足以制衡全球化在民主国家的负效应）。许多选民试图借助民主来应对（平衡）全球化带来的挑战和问题。即使对于一些威权主义的国家，如新加坡，为了应对全球化的挑战，也不得不采纳更进一步的民主治理。当然，在民族国家框架下的民主（国内治理），需要全球治理的密切配合才能有效应对全球化带来的问题。但目前，全球治理还不是“世界政府”“世界国家”或者“全球民主”（global democracy）。在一些美欧国家，选民针对全球化带来的问题，已经通过民主做出了一次次的回应，甚至发生了一些令人不可思议的“黑天鹅事件”（如2016 年英国举行公投决定退出欧盟和美国选出了普选票不足的特朗普为美国总统，如同英美两国当年领导全球化一样，今天他们领导全球化退潮）。

“全球化的悖论”（国内政治、国家主权与全球势力——全球化之间的折冲）说明处在全球势力和国内势力之间的国家（这里指民主国家）的处境是十分微妙的。全球化的悖论并不仅仅存在于欧美等高度全球化的经济中，在中国等高度全球化的“新兴经济”中一样存在。只是这个问题尚未得到熟悉中国等“新兴经济”情况的全球化研究学者的足够重视和研究。笔者的观察是，在全球范围尤其是在正经历政治经济转型的“新兴经济”中，有的政府长期采取“亲”全球化势力的政策，即支持金融、企业（公司）的高度流动（全面“对外开放”），大大降低外资在本国的交易（包括运营）成本，与享受国民待遇的外资组成了事实上（相对）稳固的联盟，改善外资的投资环境，而社会力量又很难有效通过政治过程监督和平衡这样的联盟，社会（包括劳动力及其家庭）承担了过高的全球化代价（如环境），导致全球化在国内政治上也一样发生问题。如果采取“亲”社会、“亲”劳动力的政策，则可能得罪投资者等全球势力而影响经济增长甚至就业。

中国在过去30 多年构筑了一个本国权势者和全球势力的同盟，这一同盟是过去30 多年全球化的一个中心特征。在这一类型的全球化中，以西方为基地的全球公司是主要受益者，中国付出了生态环境、“低人权”保障等代价。例如，中国积累起来的美元资本（“外汇”）又投资美国。借用苏联和中国等国计划经济时代的“货币回流”概念，全球的美元最终都“回流”美国。以前的“美元回流”是从中东如沙特和日本等“回流”美国，如今则是从中国等“回流”美国。“（在）中国制造”（made in China）利用中国价廉物美的劳动力和低环境标准等资源，普惠西方的消费者，本来以此稳定了西方的社会。但是，西方的“反全球化”者故意忽略了这一点，而是强调中国等导致了他们的失业等损失。中国的消费者面对着食品安全等问题，但是，通过国家之间的安排，“（在）中国制造”出口到其他国家的商品并不存在食品安全等问题。中国国内的收入不平等问题比欧美更严重，但受到全球化消极影响的普通中国人却难以通过国内政治和国际政治进程应对全球化的冲击。

如今，“走出去”的中国国有资本要求全球化标准的运营环境（21 世纪的“自由贸易”），却遭到了西方以“国家安全”为理由对这些中国国家资本的各种制约。于是，“一带一路”就力图避开以“国家安全”限制中国国家资本的美欧澳等地区，而是深入到了非西方的广大地区，例如东南亚（新加坡是“一带一路”的最大受益者）、非洲、拉美、南太平洋等。但在有的非西方地区，例如同为“新兴大国”的印度，就与中国围绕“一带一路”发生了比较激烈的战略冲突。

在刚过去的这一轮全球化中，中国不是领导（主导）者，领导（主导）全球化的是美国、英国、欧盟，以及亚洲的日本、韩国，甚至是中国香港和新加坡。如今，中国要做全球化的领导（主导）者，可能遭到来自原来的全球化领导国家的抵制。这一点在中国发起设立新的国际金融组织亚投行和“一带一路”倡议中已经得到充分体现，除了英国和其他欧洲国家有条件支持并积极参加亚投行外，美日等仍然反对或者至少抵制亚投行和“一带一路”。

中国支持和领导全球化遭遇的抵制反映了国际领导的悖论。“己欲立立人，己欲达达人。”中国追求国际领导不仅受到国际阻力，也遇到内部制约。中国似乎十分强调，甚至过度强调自己的“发展需求”“国家利益”“战略需求”“安全需求”。根据罗德里克的“全球化的悖论”，对主权的强调本身不利于全球化，这一轮全球化要“化”的对象恰恰是主权。中国驱动或者推动的“新全球化”到底应如何对待主权？在中国驱动下，全球化是否将与主权和平、协调地并存，主权是否可以有效地防止全球化带来的问题？

全球化是当代最大的全球问题。我们需要从全球问题的角度理解全球化。全球化带来问题。中国是全球问题的主要来源国家之一，即中国已经与美国一起成为全球问题的两个最大制造者。在气候变化领域，2015年中国参加联合国气候变化巴黎大会。与2009 年中国参加联合国气候变化哥本哈根大会的最大不同是，中国在巴黎最终坦承自己是全球气候变化的主要根源之一，并承诺为此采取措施，签署并坚持了《巴黎协定》。但是，全球问题的制造者变成全球问题的解决（治理）者，并非易事。这一点在美国那里表现得淋漓尽致。那么，中国在解决全球气候问题上到底是什么样的、什么性质的国际领导？

中国确实在“深度参与全球治理”，甚至在其中发挥领导作用。但是，这样的领导作用总是有其局限性的，而且从长期看，此种局限性并不会消失。如上所述，中国参与全球治理成为其维权（“权益”）以及扩权（如追求海权）的方式，是无可厚非的。但美国的经验表明，由于以国际领导的名义追求了、实现了太多的国家私利，其国际领导地位慢慢地就不成立了，其国际合法性（international legitimacy）就慢慢地流失了，其追随者慢慢地就散去了。中国在参与全球治理时，说的是要以解决全球问题、提供“国际公共产品”（公共财产或者国际公益）为目的，但在他者看来，实际上追求的可能是本国在国际权力结构中的地位（如在国际金融机构中的“投票权”——“话语权”反映的地位）和实现其他国家利益（主权和安全）。如果确实如此，就会与中国追求的国际领导发生一定的背离。

例如，在“新疆域”（这一新出现的中文话语就极其容易被误解）议题上，在中国，许多人把两个问题混为一个。其一，认为“新疆域”是国家利益（国家安全）的拓展，强调的是在这些尚未形成足够的、普遍接受的全球治理的规则、规范和制度的领域，中国要参与规则、规范和制度的制定，以便实现国家利益或者国家安全的拓展（把对自己“有利”的东西“塑造”成为规则、规范），而不是强调“新疆域”的非国家主权和非排他性。其二是“新疆域”治理（包括在国家管辖范围内的治理和国家管辖之外的治理），即全球的有关利益和道德（正义）等攸关方采取集体行动，避免“新疆域”的“公地悲剧”恶化。前者与后者是两个问题，但目前在中国却高度地混在一起。既然是中国国家利益（国家安全）的新拓展，自然就把原来的国内治理延伸到了“新疆域”。如同其他国家行动者，中国参加“新疆域”的全球治理也难以做到“大公无私”。“新疆域”确是中国追求国际领导的机会，但是，中国必须考虑如何帮助国际社会减少“公地悲剧”，如何避免中国发起的倡议失之无效。

美国以国际领导的身份通过军事等强制力量（thecoercive）和非军事的“软实力”（soft power）等“介入”。美国“介入”是为了维持一些支持现有世界（国际）秩序的规范（国际规范是公共产品）。这些规范包括“保护的责任”（R2P）和“航行（飞行）自由”。在“保护的责任”上，美国介入了叙利亚冲突等，而在“航行自由”上，美国介入了南海争端。中国在借助已有的美国主张的这些国际规范介入全球问题上是困难的，但是，“保护的责任”和“航行自由”这些国际规范对中国实际上也利莫大焉。在维护中国的全球存在时，从理论上讲，中国也应该使用已有正当性的现有国际规范。不过，中国要使用好已有国际规范进行国际介入，可能要对一些规范进行修改，而要修改，则要介入和发起有关国际过程。巴西等国家在“保护的责任”上有其不满的地方，为了成为联合国安理会常任理事国，巴西对西方主张和主导的“保护的责任”进行了建设性的修改，提出了“责任保护”倡议（The Responsibility While Protecting initiative）。该倡议在国际上产生了重要影响。

领导型国家是生产、组织、提供、维护国际规范等公共产品的国家，其“介入”其他国家事务的理由是维护国际规范。顺便一提，创新国际规范是非常不易的，但修改已有国际规范是相对容易的。无论是创造还是修改国际规范，都不是一般的国际行为，而是国际领导行为。

第一，从长达近40 年的参与全球化（“全球化在中国”“中国被全球化”“中国对世界的全球化”等）经验中，中国应该认识到上述罗德里克指出的那种“全球化的悖论”以及其他种类的全球化悖论。在没有意图和能力缓解“全球化的悖论”前，人们最好不要提什么“中国驱动的全球化”或者“新全球化”。这样的提法如果转化为政策非但不能做到国际领导，反而会引起两大后果：一是引火烧身，成为“反全球化”或者“去全球化”者更加明确的攻击或者针对的对象；二是容易被误解为“另起炉灶”，即被指责为中国矫枉过正，不是在现有世界秩序框架中解决全球化存在的问题，而是在一种想象的——却是替代性的、对抗性的世界秩序中，以全球治理的名义实现本质上新的全球统治。中国最好的提法是治理全球化（governing globalization）和治理“去全球化”，即有针对性地解决全球化带来的问题，例如全球化掩藏的强者的进攻性的“经济民族主义”，扩大的收入不平等，全球化对合理的国家主权的侵害与空洞化，全球化对民主的制约，全球化对腐败、避税提供的方便等。治理全球化要发挥政府的作用，但是，政府也要重视和鼓励非政府力量（尤其是社会组织）的作用。中国政府应早日提出和实践治理全球化的任务。

第二，中国如果不满已有规则，可以带头修改之。而在新的国际规则形成中，中国可不再被动参与，而是主动塑造。但中国在国际政策上，是否充分声明了拥抱和支持“规则为基础的开放的国际秩序”（rules-based open international order）？目前，规则为基础的国际秩序（以各种多边体制为标志）陷入大危机中。支持规则为基础的国际秩序，是中国发挥国际领导作用的机会。但在规则为基础的国际秩序中的领导作用，主要不在于主导或者控制国际规则的形成（强加自认为“有利”的规则或者在领导作用中夹带私利，迟早也是会伤及其领导地位的），而是在于寻求、支持具有正当性的普遍欢迎和普遍需求的国际规则。

第三，提供“全球治理的中国方案”就是发挥国际领导作用。但是，提供了方案（处方），并不自动意味着就能解决问题（全球治理）。从方案转化为全球治理有很复杂的过程。比如，“一带一路”的成功取决于很多国家参加的集体行动（“共建”和“共享”）。“全球治理的中国方案”是一种结果。在尚未解决问题前，不能自我表扬为“全球治理的中国方案”。以全球治理为目的进行国际贡献的国家方案，是受到国际社会欢迎的，但是，为实现国家利益（国家目标）而提出的全球治理方案往往要受到质疑，进而在推进过程中遭遇很大的阻力。后者实际上达不到全球治理的目标，反而带来新的全球问题。

第四，对于中国来说，仍然需要把全球治理中的规则、规范和制度等转化为国内治理的规则、规范和制度，以确保国内治理的成功。在“改革开放”年代，中国将很多国际规则、国际规范和国际制度转化为国内治理的规范、规则和制度，加速了中国国家治理的现代化。如今，中国开始治理世界了，但这并不意味着中国就停止了转化全球治理中的规则、规范和制度为国内治理的规则、规范和制度。中国在全球治理中的领导作用依靠的恰恰是国内治理的成功。

第五，作为国际领导，必然要国际介入，国际领导就是国际介入。国际介入可能有助于增加中国的国际领导能力和改善中国的国际领导地位，但是，要针对不同的领域（地区、国家）和议题区别对待国际介入议题。在东盟等亚洲地区，“不干涉内政”仍然是基本的国际规范，但是与以往不同，“不干涉内政”与“干涉”不再是相互排斥的，而是有条件并存的，甚至是积极互动的。

五、中国的国际领导展望

在有的领域，主要是经济、环境（气候）与（可持续）发展（包括如何发展，如新的开发融资）领域，由于中国目前拥有的比较优势，中国完全可以担当全球领导，也会获得国际上的承认。但是，这取决于中国能否在全球化危机和世界秩序危机（至少是困难）时刻提出真正可被接受的有效的“中国方案”，并带头“最佳实践”之。中国是否已经按照充当国际领导的新外交政策目标，在这些领域探索和追求实际的国际领导？这是不确定的。不过，即使在这些可能的、可行的国际领导领域，中国的国际领导也受到内外制约，面临其他领导型国家同样遭遇的国际领导悖论。

而在有的领域，主要是安全领域，例如在朝鲜核武问题上，中国要追求和充当国际领导则面临更大的制约。不过，在联合国维和行动，尤其是在非洲的和平与安全中，中国的国际领导地位因为意愿的坚定、能力的增加和持续的国际需求，以及几乎毫无大的国际障碍而持续加强。

本文指出的制约中国国际领导（作用或者角色）的几个内在因素，对于理解发生中的中国的国际领导行为和未来名副其实的中国的国际领导地位是十分重要的。在强调中国在新的条件下发挥国际领导作用的重要性时，不能夸大中国现在和未来的国际领导作用。毕竟，中国的国际领导经验不足，尚未创造出不同于美国的国际领导的新国际领导模式。而且，中国一旦选择追求国际领导，将引发美国、欧盟（欧洲国家）甚至印度、巴西等的不同反应以及反制。这些国际反应对中国国内政治的影响是什么？中国因此在外交政策决策上是全面追求国际领导，还是只追求一种有限度的结构性的可持续的国际领导？这些问题还有待观察。

需要再次强调的是，在追求国际领导地位或者发挥国际领导作用时，并不是只有中国才受到内部局限或者内在矛盾的制约。美国等国的经验表明，国际领导总是受到其内部局限或者内在矛盾的制约。这是国际领导悖论最为重要的方面。

      作者：庞中英，察哈尔学会高级研究员，中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长

      文章来源：《探索与争鸣》2017年12月