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曹靖楠:意大利公投风险研究
发布时间:2016年12月03日  来源:察哈尔学会  作者:曹靖楠  阅读:28

引言

继英国脱欧公投之后,意大利也将于12月4日开启全民公投。与市场的担忧不同,这场全民公投的内容并非如之前的英国脱欧那样,旨在脱离欧盟,而是主要涉及意大利的宪政体制改革。然而,在欧洲右翼势力抬头、意大利五星运动党兴起的背景下,此次公投对意大利乃至欧盟的潜在的政治冲击仍不可小觑。若公投失败导致现政府下台,将严重打击意大利正在进行中的改革,挫伤市场对意大利乃至欧盟复苏的信心,并为极右翼创造更大的发展空间。

公投的根源在于意大利经济长期低迷,在金融危机和欧债危机之后,意大利积弊已久的银行系统,更让其使其被视为诱发欧盟震荡的不安定因素之一。为解决困扰意大利已久的银行业危机,意大利总理伦齐(Matteo Renzi)在上任之后大力改革银行业,并试图推动政府财政救助,但其规模达400亿欧元的外部救助计划,遭到欧盟官员及德国总理默克尔的反对。通过政府直接注资帮助银行业进行资本结构调整的尝试难以推行。

面对国内种种困境,意大利一直无法推行强有力的改革,一个重要的原因就是意大利政坛长期处于动荡脆弱的局面。为了加强自身权力,改革意大利的政治制度,重塑强有力的政府,伦齐14年上任后不久就向参、众两院提交了他的政改提案。该提案虽获通过,但没有取得超过三分之二多数的支持,因此不得立即施行。而按照意大利宪法第138条规定,该提案须通过全民公投才能生效,由此便引发了今年年末的又一场“公投大戏”。

在英国已经脱欧的现实下,法德意三国首脑今年多次聚首,试图稳固欧盟的核心“铁三角”。但三国现在都面临着复杂的国内问题,意大利的公投危机更是首当其冲。今年若公投能够通过,意大利政坛将得到稳定,伦齐得以改变战后多年来的政治僵化局面,达到集中权力的目的,为强有力的改革提供支撑。但若公投失败,伦齐表示他将辞职,意大利政坛好不容易稳定下来的局面又将被打破。公投时间最终定为今年的12月4日,这场让伦齐赌上政治生命的赌局,将成为欧洲面临的又一大挑战。


一、意大利政治现状:两院相互制衡,高层政治不稳

1、“两院并立”的战后体制限制了政府的行政效率

意大利是欧盟的创始成员,也是欧洲重要的经济体之一。在二战之后,意大利为了避免再次出现墨索里尼这样的独裁者,一直重视对执政者权力的限制。战后的意大利是一个典型的议会制国家,自从1948年《意大利共和党宪法》确立了“议会共和制”政体以来,议会一直执掌国家立法和监督政府的权力,而政府则主导行政职能:

1)意大利的行政权力核心是总理领导的内阁。内阁要对议会负责,受议会的制约。当执政党同时控制议会两院的多数时,总理将具有很大的自主权,可以比较高效地通过立法,落实中央政府意志,推动改革布局。一旦失去议会的支持,内阁就被架空,政策难以落实。

2)意大利的立法权力由议会掌握。意大利实行两院制的议会体制,参议院(上院,the Senate of Republic)和众议院(下院,the Chamber of Deputies)分享平等的立法权力,相互制衡。两院实行相同的选举方式,都采用比例代表制,每5年选举一次。参议院共有315个议席经由选举产生,同时另设有终身参议员(在2016年终身参议员共有五位)。众议院设有630个议席(其中618名众议员由意大利国内选区选出,另有12名议员由境外意大利公民选举产生)。

意大利具有参众两院并重的特点,两院的功能和角色定位有所重合。两院可以各自通过决议,决议又相互关联,立法需要两院分别审议通过才能最终实施。议会两院对政府有较强的制衡能力,这种安排的好处是限制政府过度集权,但坏处是容易影响政府决策的推行,严重时甚至架空内阁,引起政治危机。这种体制安排看似民主公平,但给政府运作带来了诸多不便。

政府提出的重要议案,例如财政预算案等一旦被否决,就要总理辞职,内阁解散。这导致了意大利政局不稳,内阁更迭频繁的局面。作为意大利的政府首脑,意大利总理需要在参、众两院赢得过半数信任投票才能组阁执政,并且任何法案的修订也需要两院的一致同意。可以说,一旦政党联盟未能在参、众两院同时取得多数席位,其政治运作就会变得异常艰辛:轻则提交的议案难以通过,重则面临“倒阁”危机。

参众两院互相制衡、总理受到两院共同牵制的局面,虽然避免了独裁重现,却也导致意大利成为了“欧洲的日本”,政坛极不稳定。战后意大利经历63届政府,平均每位总理任期才1.5年。日本首相走马灯般换人与其一届任期较短,只有3年有关;但意大利总理根据宪法一届任期长达5年,其频繁的更迭完全凸显了平衡的两院制给意大利带来的政治动荡。

曹靖楠:意大利公投风险研究

数据来源:东方证券研究所


2、当前党派结构限制权力集中

意大利内阁由众议院中取得多数的政党或政党联盟来组建,同时必须通过参议院的信任投票。众议院设630个议席,参议院设315个议席,均由直接选举产生。由于意大利政党实力分散,小党林立,各地区还有较强势的本地政党,因而全国性政党很难同时控制参、众两院,即使通过成为众议院多数党上台执政,也无法保证相对固定的施政期,只能通过联合执政方式组建政府。当前各党派主要分为“中左翼联盟”、“中右翼联盟”和“中间联盟”。

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现任总理伦齐所在的民主党属于中左翼联盟,是意大利第一大党,却仅在众议院占有多数席位,且随时面临因参议院不信任而重新组阁的风险。二战结束后的七十年间,意大利政府更迭了63届,仅金融危机之后就更迭了6届。政策的连贯性受到应重制约。

在2013年大选中,民主党领导的中左阵营在众议院取得了多数席位,从而上台组阁,成为意大利执政党。意大利多年来频繁更迭的政治局面此后逐步得到稳定。但民主党在参议院中却仅收获了不到四成的席次,面临中右阵营以及右翼政党的反对压力。伦齐政府的改革方案不断受到干扰,效率低下。互相制衡的国会结构成为阻止意大利政府实行强有力的变革的重要原因。

曹靖楠:意大利公投风险研究

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二、宪政改革的目的:促进集权,推动改革

1、宪政改革的背景是权力分散、政体僵化

议会两院并立的制度安排僵化严重,分歧不断,导致立法效率低下。特别是任何一项法案的实施,都需要两院同时审议通过,且对同一议题的审议时间需至少间隔三个月。这让政府主导的每一项改革议案都阻力重重。特别是由于意大利的政党环境下,小党林立,很难一党独大,两院往往由执政党联盟和在野党联盟分别控制,政府推行新政的难度可想而知。

为了改变这种局面,集中政府权力,推行强有力的改革措施,意大利现总理伦齐上台不到2个月便表态要改革意大利的政治制度,重塑强有力的政府,并于同年4月向参、众两院提交了他的政改提案。提案的中心内容就是缩减参议院的席次与立法权力,打破两院的权力平衡,建立一个更高效有为的政府。这份提案经由两院审议修改后,于2015年10月和2016年1月分别在参、众两院获多数通过,并于2016年1月和4月二获通过。但是,由于贝卢斯科尼领导的意大利力量党改变支持的立场,提案最终未取得超过三分之二多数的支持,无法立即施行。而按照意大利宪法第138条规定,该提案须通过全民公投才能生效,由此便引发了今年年末的又一场“公投大戏”。

2、宪政公投并不与“脱欧”直接相关。

意大利公投让人联想到今年7月的英国公投,同为欧盟内的主要支柱国家,两场公投不免被拿来比较。但首先需要明确的是,意大利公投不同于英国的脱欧公投。《意大利宪法》第七十五条规定:“对有关税收、预算、大赦和特赦的,以及授权认可国际条约的法律不得进行全民公决。“加入欧盟是意大利签署《里斯本条约》的结果,属于意大利政府认可的国际条约,无法通过国内公投的形式进行取消。

因此英国的公投主题是“脱欧”、“独立”,而意大利的公投主题是“修宪”、“改革”,两者性质完全不同。既然公投与脱欧无关,为何投资者如此关注本次公投呢。原因是它将关系到意大利现银行业改革的前景,以及伦齐政府的执政前景。本次公投是意大利总理伦齐为推行其宪政改革,限制参议院权力,从而扩大政府行动力而举行的。如果享有投票权的公民过半数参加投票,且获有效选票的过半数通过,该建议案即被通过;反之则不通过。

伦齐表示若公投失败他就辞职。公投时间最终定为今年的12月4日,这场让伦齐赌上政治生命的赌局,将成为欧洲面临的又一大挑战。

3、意大利公投具体内容

由于参议院享有与众议院平等的立法权力,导致民主党为首的执政联盟难以推行政策,改革步履维艰。而金融危机后意大利的经济久久没有起色,其银行业的坏账总额又高居欧洲第一,种种问题促成了意大利总理伦齐选择开展战后最为激进的修宪行动。

这次宪政改革的主要内容包括:

(1)缩小参议院席次

伦齐的宪政改革方案将大大缩减参议院的选举席位,由原来的315席缩减至95席(另有5名终身议员,共100人)。同时,参议员将由直接选举改变为间接选举,其中21人为各地区市长,余下74人从各地区议员中产生。选举产生的参议员随地方议会选举而改选。宪改方案保留了终身参议员制度,每位总统在其七年任期内可以指定五名终身参议员,总统卸任后亦自然成为终身参议员。

(2)限制参议院权力

伦齐不仅着手缩减参议员数量,还进一步限制了参议院的权力。通过建立参议员间接选举制度,参议员的合法性来源由原来的全国性选举转变为地区性选举,参议员的作用也随之从商议国是转变为连接中央政府与地方政府、意大利与欧盟的纽带,弱化了参议员的立法职能。这样一来,总理及其内阁也无须向参议院负责,参议院也无权对总理提出“不信任投票”。

(3)改革立法过程

在现行立法体制中,政策或提案的立法需要首先得到众议院的多数票决通过,然后该提案再提交参议院修订和审议,如果参议院中有三分之一的议员要求重审提案,则提案将会被发回众议院做修改,最终由众议院对修正案和参议院的审议意见整体做出表决。

宪法改革对于这种繁琐的立法过程作了限定,即仅限在宪法规定的四种立法程序上实行双重立法过程,在此之外的大部分立法过程将不再进行参议院修订审议。以此来限制、缩小参议院的立法能力。

(4)改革中央地方关系

宪政改革加强了中央政府的决策权力。参议员由地方产生,将更多精力集中于选区的地方事务,对干预中央的能力和意愿将明显下降。改革将保障意大利作为司法、经济实体的整体利益。并且,改革方案取消了部分省级层级,以及对总统的产生和公投条件做了调整,进一步集中了意大利中央政府权力。


三、意大利公投的可能性分析

1、公投民意测验不容乐观,失败概率正在提高

意大利宪政改革公投将于今年12月4日如期举行,此番公投涉及到对意大利政治体制的改革,主要是削弱参议院的立法权,打造一个权力更加集中、更有行政效率的政府。

自2014年伦齐政府提出此项宪改提案后,原以为很容易达成的改革一再面临困境。2015年2月,贝卢斯科尼领导的中右政党——意大利力量党收回了对宪改提案的支持,逼迫该提案进入公投渠道。伦齐及其领导的民主党依靠自己在民众中的高支持率推动公投议程,自信可以大获全胜,伦齐甚至为此搭上了自己的政治前景——公投败选就辞职。然而未曾预料的是,自公投提案提出以来,宪改提案的支持率一路走低,在今年8、9月份被反对派反超,直至今日基本上已经落后2-4个百分点不等。前意大利首相蒙蒂在10月18日更是公开声明反对宪改公投,这无疑又给公投结果蒙上了一层阴影。

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2.民意下滑的原因剖析

造成宪改提案支持率走低的原因是复杂的,但伦齐政府对此应负有主要责任。数据显示,自从2015年末伦齐宣称将其政治生命与公投结果绑定以后,支持率不增反减且下降得更快。而数据显示,同期民众对伦齐所在的政党——意大利民主党的支持率基本维持不变,说明民众的不满情绪主要针对伦齐政府,而非其领导的政党。多数民众并不深刻了解公投的真实内容和深远影响,而只是把它作为对现政府的满意度表达。

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基于选民个人的具体指标的分析数据更是显示一个较为显著的趋势是随着年龄减小,民众对公投的支持率呈现下降趋势。这一般是由于经济低迷导致的年轻人就业率下降造成的。意大利25岁以下的青年人的失业率达到37%,15-24岁人口比重则达到10%。严重的青年失业情况,让他们对现政府政策非常不满,这种情绪传递到了对公投的态度。同样的趋势也发生在教育程度方面,受教育程度较低的民众更容易遭遇失业压力,因此他们对伦齐政府的不满态度也随之转移到公投上。

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另外值得注意的现象是,据scenaripolitici网站的统计,只有17%的民众认为他们完全了解公投的内容,46%的民众只是粗略的知晓,而37%的民众甚至完全不懂得这次公投的内容。这种景象是令人担忧的。一方面,浅薄的政治知识体现了民众对政治的冷漠,这将造成公投投票率的下降。另一方面,人类的恐惧多由未知而引发,在大多数民众不甚了解公投提案的情况下,反对阵营或更容易激发民众的恐慌心理,从而刺激民众为保守现存秩序而投出反对票。所以,在公投时反对阵营的“激情选票”也值得警惕。

3.公投前景蒙上阴影,再次出现英国公投50-50的胶着局面

不论如何,伦齐最初将自己的政治前景与公投“捆绑销售”是想借此激励自己和民主党的支持者出来投票,确保公投的胜利。而随着时间的推移,这种构想逐渐变成了一颗恶果。一但下个月的公投失败,五星运动等反对阵营可以据此逼迫伦齐下台,甚至提前选举,改变两院目前的政治生态。

据Ixe的民调数据显示,在特朗普赢得大选之后,意大利公投情况也受到了相应的影响。数据显示,反对阵营对支持阵营的优势从11月4日的1.2扩大至11月11日的3.8。自英国脱欧以来,西方世界的保守主义力量稳步上升,这种渐进累计的影响对今明两年欧洲主要国家的选举走向的影响不容忽视。“黑天鹅”孕育“黑天鹅”的自我实现或导致世界政治层面也上演动物精神主导的悲剧。

公投前景蒙上阴影,从现阶段的民调数据来看,支持和反对宪政改革的阵营实力难分高下,局面非常焦灼,很有可能再次出现英国公投50对50的胶着局面,最终结果也许只是几个百分点的差距,让公投出现较大不确定性。


四、意大利公投结果对政治、经济的影响

作为欧盟主要成员国,意大利存在较严重的国内危机,经济滞后、投资疲软,首当其冲的就是广受关注的银行业危机。一旦公投失败,会对意大利的政治稳定造成不利影响,也会刺激全球市场的避险情绪。可以预见的是,公投可能会有2种结果:

1) 若公投成功,伦齐政府的权力将得到巩固,政府行动力增强,政治形势得以稳定,可以方便其进一步施展拳脚,通过国内立法的形式来解决意大利的各种问题。

2) 若公投失败,伦齐根据自己的承诺引咎辞职,那么意大利国内好不容易稳定的政治状况将进一步陷入混乱,重新回到2006年贝卢斯科尼下台后的动荡局面(8年换5个总理)。不但意大利的经济前景更加黯淡,国内的极右翼政党五星运动更有机会得到抬头。

1、 经济领域,

意大利这次宪法公投可能不仅仅决定意大利未来的经济方向,更可能决定这个国家的政治前景。就政治而言,意大利能否产生一个有担当而非沉溺于权力的政府,能否塑造政坛新风,正视过去几十年意大利社会被掩盖的问题,决定了这次公投在意大利,整个欧元区,乃至全球的意义。

从经济角度来看,欧债危机中,前总理蒙蒂临危受命,在养老金、政府监管以及就业市场等领域推进大刀阔斧的改革。意大利成功渡过欧债危机最困难时刻。然而,对劳动力市场的改革以及财政预算的紧缩造成民众的不满,也直接造成蒙蒂的辞职。在此之后,意大利各种改革停滞不前,劳动力市场改革的部分内容甚至还没有启动。但是经济上,意大利已经开始受益于11-12年的改革。

从14年开始,意大利经济从回正增长,失业率也开始下降。15年GDP增速更是达到0.7%,显示出较好的经济前景。然而,意大利银行危机可能影响到整个经济的复苏。截止2015年,意大利银行不良贷款率高达17.97%,是美国的11.8倍,德国的8倍,法国的4.5倍。考虑到意大利对私人部门信贷占到GDP近90%,银行危机将严重制约私人部门的复苏,突出表现在企业信贷扩张受到限制。在负利率坏境下,对于银行业无异于雪上加霜。这种负反馈机制很可能再次伤及经济。

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事实上,在银行危机的阴影下,意大利经济的复苏存在较大不确定性。首先,失业率虽然有所回暖,但人口结构性问题突出。一方面,意大利65岁以上人口的接近总人口比重的四分之一,且仍持续上升。另一方面,25岁以下的青年人的失业率达到37%,15-24岁人口比重则达到10%。说明意大利就业市场僵化程度还是很高。

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其次,财政发力的空间有限。虽然意大利赤字率有所好转,但由于意大利整体债务率高居不下,15年债务率达到132.7%,远超60%的红线。财政的主要方向以紧缩为主,这使得意大利财政政策难以弥补信贷的不足。

最后,意大利的出口可能并不能支撑起经济。意大利的贸易依存度超过50%,出口贸易对意大利的影响深远。然而,意大利出口部门同样受到银行危机影响,这从意大利出口数据中也能得到体现。意大利出口增速趋势从2015年开始持续回落。如果考虑到动荡的欧洲政治,以及可能出现的贸易保护主义,意大利的出口可能并不能促进经济。

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如果这次宪法公投成功,伦齐将获得更大权力,并主导经济结构性改革。激活就业市场,整顿银行业,重塑经济信心。反之,如果公投以失败告终,伦齐辞职,意大利的改革不仅没有突破,甚至可能倒推。届时,政策一旦出现分歧,银行危机很可能动摇意大利经济复苏的基础。而这反过来会造成底层民众的不满,极容易引发退欧举动。

对于风险偏好而言,公投失败可能会引发投资者对退欧的悲观预期。在某种意义上,可能会使得市场避险情绪的抬升。需要注意的是,意大利的公投并不意味着退欧,即使引发退欧公投,也有一定时间。但意大利公投可能正式拉开欧元区政治动荡的序幕。因此,将公投失败与意大利脱欧乃至欧盟崩溃直接挂钩是没有必要的。

2、政治领域

1、伦齐下台,好不容易稳定的局面重新动荡

伦齐已经在公开场合表态,如果公投失败,他将主动辞职。总理辞职,可能的政治局面包括:

(1)总统拒绝其辞职,伦齐重新组阁,但可能变化不大;

(2)总统接受其辞职,执政联盟推举出一名新总理,可能人选包括现任财长皮埃尔·卡洛·帕多安或前总理恩里克·莱塔;

(3)由于公投失败,现有执政联盟可能失去众议院多数地位,需要扩大执政联盟,接受一些中右翼小党加入;

(4)如果以上三种可能均失败,意大利可能提前大选,但根据伦敦政治经济学院客座教授Lorenzo Codogno的观点,这种可能性仅为2%。

综上所述,如果公投失败,意大利政局动荡将是必然结果,随之而来的是市场避险情绪的走高。本次修宪改革用了将近两年半才走到了最终的公投,如果失败,将意味着所有改革都必须从头开始。一项新的议案可能又需要2-3年时间,才可能获得最终的通过。这对于亟待改革的意大利而言是重大的不利消息,可能严重影响市场信心。而从更长远的角度看,公投的胜利可能意味着民粹主义将在国内政治中扮演更重要的角色,这可能为意大利的未来增加更多不确定性因素。

2. 中左联盟支持率下降,民粹主义抬头

许多民众并不完全理解修宪内容的影响,其投票行为更多地体现为对政党或政客的追随。因此,本次公投也被看做是对执政联盟以及伦齐本人的一次民调,这是为什么一旦公投失败伦齐就选择辞职的原因之一。公投失败,在一定程度上可以反映出民意的右倾,可能加大2018年大选中右翼政党上台的可能性。

值得注意的是在野党中支持率较高的极右翼政党五星运动,其在今年地方选举中仅比主要执政党民主党的支持率低0.01%,在罗马和都灵市市长竞选中获胜,在2013年大选时得票率已是众议院第一大党,参议院第二大党。五星运动党的核心价值体现为民粹主义和欧洲怀疑主义,曾坚定表态支持英国脱欧。因此,若五星运动党上台,可能大大增加意大利退欧的风险。

3. 长远来看,可能推倒意大利脱欧的第一块多米诺骨牌

公投虽然不直接指向脱欧,但若公投失败导致政局动荡,执掌党下台,经济低迷,那最可能获益的依然是极右翼政党——主张脱欧的五星运动党。若其在乱局中脱颖而出,很可能会以执政党或执政联盟之一的身份,发起议会对脱欧事务的投票。因此也可以说,本次公投

如果意大利最终真的走向脱欧,那么无论是对欧盟还是对本国的影响,都可能远大于当时的英国。英国虽属于欧盟成员国,但传统上一直游离于欧洲大陆之外,英国并没有使用欧元,也没有加入《申根协定》。而意大利作为欧盟前身欧洲共同体六大创始国之一,与欧盟的关系显然更加紧密。2015年意大利与欧盟的贸易额占其总贸易额的54.6%。一旦脱欧,意大利的对外贸易可能受阻,进一步施压本已持续低迷的国内经济。而对欧盟而言,意大利脱欧首先会对欧元造成冲击,其次也可能在欧盟内部引发悲观情绪,甚至造成多米诺骨牌效应。

4、但是必须强调,本次公投即使失败,也不会必然立刻导致意大利脱欧,因此市场在重视风险的同时,也不必过于紧张。

公投失败与意大利脱欧之间的逻辑纽带在于意大利的极右翼政党五星运动,但公投失败距离五星运动上台执政乃至推动意大利脱欧,还有很远的距离。

首先,公投失败可能引起伦齐总理辞职或执政党重新组阁,但提前选举的概率非常低,五星运动只能通过2018年的意大利大选来取得执政地位。因此,短期内公投失败并不会显著影响意大利的欧盟政策。

其次,根据意大利宪法,“授权认可国际条约的法律不得进行全民公决”。因此,意大利并不能像英国那样通过公投脱欧,这将大大降低出现黑天鹅事件的概率。即使公投失败反映出民意右倾,但脱欧进程仍将受到国内政治的限制。

另外还需要关注公投后立宪法庭对新选举法的最后裁决。2015年5月4日,意大利众议院通过新的选举法,该法于2016年7月1日生效实施。根据新的选举法,在下次大选中,在首轮选举中得票率达到40%的政党或政治联盟,将自动获得众议院630个议席总数中的340个议席。新的选举法是伦齐大力推动的,其目的在于扩大执政党的决策优势,但新法受到执政联盟内的诸多反对,最重要的原因之一是担心会为五星运动党执政铺平道路。新法本来预定于10月4日在立宪法庭进行最后的裁决,后被延迟至修宪公投以后。这既是为了避免干扰公投结果,同时也可能依据公投结果做出不同的裁决,因为公投的内容中包括对选举原则的修改。在这种情况下,如果公投失败,伦齐下台,新法很可能被立宪法庭驳回或者修改,执政党单独执政在未来仍然难以出现。这是一把双刃剑,一方面执政联盟的扩大可能加大五星运动进入执政联盟的概率;但是另一方面,就可以基本避免五星运动完全赢得选举、独立执政的可能性,这使得其推动意大利脱欧的难度大大增加。


(本文作者系察哈尔学会研究员)

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