研究借鉴国外经验，维护我国城市安全

在2016上海公共关系协会国际高峰论坛上的讲话

安全这个概念有广义和狭义之分，有传统安全与非传统安全之分。我们今天所讨论的，是广义的安全、宏观的安全，是城市的公共安全、综合安全和整体安全，并且是和平时期而非战争时期的城市安全，无论其内涵还是外延都十分丰富。

和平时期的城市安全，总体上说属于非传统安全范畴，这一范畴涵盖了城市生活的许多偏远，涉及负责城市运营与管理的所有部门，事关城市居民与管理当局的相关关系，涉及宣传教育、立法执法、监督稽查、风险评估、预警机制、舆论引导、应急处置、危机管控、善后处理等等方面。城市公共安全的质量和水平，不仅反映城市自身的治理能力和治理状况，关系到城市的对外形象和影响，同时也关系到地方相关政府甚至整个国家的对外形象和影响。从这个意义上说，城市安全是城市乃至所在国家软实力和影响力的重要因素之一。

当前我们所处的时代，不仅是经济全球化蓬勃发展、社会信息化无所不包的时代，同时也是人类城镇化进程不断加快、人口跨地域跨国界流动迁徙异常活跃并且更趋自由的时代，由此产生的结果是：越来越多的“地球人”聚集到城市中来，随着城市的现代化水平不断提高，对人口的吸纳能力越来越大，世界上中心城市、特大城市和超大城市越来越多。

据联合国有关机构统计，到2015年时，便于已经有3/4的人口集中到城市之中。2015-2016年间，全世界将有30座千万人口以上的大都市，也就是我们据说的超大城市。这30座超大城市中，有20座位于亚洲，其中约半数在中国。国际机构和世界上许多国家，目前都在认真研究城市问题，特别是城市的运行和管理问题，特别是大城市、超大城市的公共安全问题。

综合各方面情况和有关城市公共安全问题的研究成果，我认为，城市公共安全问题可以有条件地分为三大类：一是天灾，二是人祸，三是天灾加人祸。

所谓天灾，指的是由于不可抗拒的自然原因或者无法预测的自然灾害造成的公共安全问题或公共安全事件，譬如地震、海啸、山崩、地陷、台风、飓风、暴风雨、暴风雪、泥石流、火山喷发，等等。

所谓人祸，指的是人类活动中的失误、各种意外事故或人为破坏引发的公共安全问题或安全事件，譬如恐怖主义袭击、反社会反人类的恶性犯罪、交通事故和生产事故、聚众闹事类群体性事件、食品药品中毒、职业病流行、传染病暴发，等等，近年来，交通大面积持续拥堵、水源和空气严重污染，也被视为城市公共安全问题。

所谓天灾加人祸，指的是自然灾害发生后，政府或城市管理当局应对失策造成更大损失，或者由此引发社会骚乱、政治冲突乃至社会犯罪加剧等其他各类公共安全问题。日本几年前地震引发海啸后随即发生福岛核泄露，东南亚某些国家多年前大海啸发生后随即出现大规模社会动乱和社会犯罪行为，都属于天灾加人祸的典型案例。

从人类发展进程看，一个国家工业化城市化快速发展时期，往往也是公共安全问题最突出的时期。特别是与“人祸”相关的公共安全问题，例如生产安全事故、重大交通事故、矿难、职业病流行等问题，通常较为集中。 

有专家援引国际劳工组织的统计，证明各类意外事故造成的公共安全问题，往往会给相关国家经济带来重大损失，这种损失有时会占其GDP总量的4-10%。例如美国，1999年仅工伤、职业病和交通事故造成的损失就占美国当年GDP总量的4%，德国2000年仅工伤和职业病两个方面的支出，就达1500亿美元，占其GDP总量的2%。在发展中国家，这方面问题带来的损失更大。

对于包括美国在内的西方发达国家而言，近些年来，城市公共安全问题中最为突出、危害极大、影响深远的是各种形式的恐怖主义袭击和日益猖獗的反人类反社会的恶性犯罪活动。在美国这样一个枪支泛滥的国家，还有各种枪杀事件造成的公共安全问题。近年来，大量难民涌入西方国家，与难民相关的公共安全事件逐年增多。虽然美国等西方国家越来越重视城市公共安全问题，近年来不断采取各种措施来回防范，不断加大人力物力财力和科技投入，但公共安全问题，特别是城市的公共安全问题形势始终非常严峻。

据不完全统计，从1995年到2015年，10多年的时间，美国等西方国家遭遇的重大恐怖袭击多达几十起。其中影响最大的是2000年发生的震惊整个国际社会、至今让人没齿难忘的“9·11”事件。那场精心策划的恐怖袭击，不仅夺走近3000条鲜活的无辜生命，同时还导致400多名救援者悲惨丧生。此外，2004年发生在马德里首都的“3·11”连环袭击案、2005年发生在伦敦的“7·7”连环爆发案、2011年由挪威极端民族主义者、激进反穆斯林分子布雷维克制造的“7·22”连环杀人案，都造成了巨大的人员伤亡，留下了可怕的政治后果和社会心理影响。

俄罗斯联邦这期间遭遇的恐怖主义袭击，更是多得难以计数。其中影响最大的几起事件是：2002年10月，车臣匪帮在莫斯科一家文化宫劫持上千人质；2004年9月，另一伙车臣匪徒在北高加索地区劫持上千中学学生；2010年3月，莫斯科地铁遭遇连环式恐怖袭击；2011年1月，莫斯科多莫杰多沃机场遭遇爆炸袭击。俄罗斯有关部门应对这些重大公共安全事件时，成功与失误兼而有之。特别是在解救两次举世瞩目的大规模人质危机时，谈判失败、手段穷尽，不得不强行动武，结果造成人质大量牺牲，至今在国内外饱受诟病，教训极为沉痛。

2016上海公共关系协会国际高峰论坛大会现场

在西亚北非和撒哈拉以南地区，伊拉克、埃及、阿尔及利亚、土耳其、尼日利亚、索马里等许多国家，恐怖主义袭击已是“司空见惯浑间事”。在我国周边地区，阿富汗、巴基斯坦、印度、孟加拉国、印度尼西亚、泰国、马来西亚等国，都是恐怖势力异常活跃、恐怖活动此起彼伏的高危区。 

上述所有这些国家，恐怖活动的共同特点是，绝大部分发生在城市，特别是大城市。除极少数以政府机构和安全部门为袭击对象外，其余大都指向人群密集的公共场所，如机场、地铁、宾馆、剧院、学校、医院甚至宗教活动场所。

我国目前正处于工业化、城镇化、都市化快速发展的特殊历史阶段。据国务院有关部门数据显示， 至2014年底，我国共有大大小小城市661座，其中4个为直辖市，283个为地市级城市，374个为县级市。这还不包括香港、澳门和台湾地区的12个城市。在中国大陆这661个城市中，人口超过千万的至少有6个，这就是重庆、上海、北京、广州、深圳和天津。我国城市化、都市化速度和程度，走在了世界的前列，由此产生的城市公共安全问题越来越多，也是不可讳言的。

近此年来，我国城市建设步伐大大加快。基础设施建设和社会秩序建设统筹安排，运营管理与安全管控同步进行，涉及城市公共安全问题的机制、体制和能力、手段日益现代化，城市公共安全的总体状态在世界上应当位于前列。但另一方面，我们也要清楚地看到，当前国内外互联互动的大趋势在进一步加强，国内外境内外的人员流动引发的问题越来越多，城市治安问题比历史上任何时候都更加突出。再加上我国正处于社会大变革的体制转型期和利益冲突多发期，监控滞后、管理缺位等问题在许多地方仍相当突出，社会生产生活中的各种意外事故，其中包括特大安全事故仍屡见不鲜。集体上访告状等行为引发的可能危及公共安全的群体性事件，此起彼伏。恐怖主义袭击和反社会性质的恶性犯罪，时有发生。地震、水灾、泥石流、山体滑坡等重大自然引起的危及公共安全的事件，亦经常不期而至。

因此，客观地说，我们对我国目前的城市公共安全形势，绝不可盲目乐观。最近10多年来，我们的大城市也发生过许多起引起世界关注的重大公共安全事件。如河南洛阳某歌舞厅火灾事件、北京密云元宵节踩踏事件、上海外滩国庆节踩踏事件、新疆克拉玛依电影院重大火灾事件、上海某居民区高层建筑重大火灾事件、厦门公交车纵火案，还有大量的交通安全事故、煤矿生产事故、建筑工地坍塌事故以及歹徒劫持和杀害人质、抢夺公共汽车碾压人群、砍杀幼儿园孩子、杀人越货、投毒害命以及恐怖分子制造的各种涉恐活动。所以，我感到，我国的公共安全形势并不十分稳定，髭地方的问题、威胁和挑战还非常突出！

2009年乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件发生后的公交被烧毁现场

更为严重并且必须引起我们高度警觉的是，由于国内外多种因素相互交织和影响，在2006年至2014年大约7年时间里，我国共有大大小小10多个城市遭遇了不同程度的恐怖袭击，包括首都北京以及拉萨、乌鲁木齐、昆明这样的省会级城市。其中，造成重大伤亡和恶劣影响的，有2009年发生在乌鲁木齐的“7·5事件”、2013年发生在北京天安门广场的“金水桥事件”、2014年发生在昆明火车站的“3·14事件”。这些事件在国内留下了深重的社会伤痛，在国际产生了不可估量的负面影响。

我国各级政府和有关部门，近年来更加重视城市公共安全问题。有关方面为预防、应对和处置各种各样的公共安全事件，做出了巨大努力，很多工作卓有成效。刚才，高强部长向我们介绍了2002年全民总动员，在党和政府坚强领导下共同对抗SAS疫情的复杂过程。这使我们了解到许多新的情况，同时也使我们充分认识到，我国社会制度的优越性为我们应对和战胜各种公共安全挑战，包括城市和特大城市的公共安全挑战，提供了强有力的制度保障。当年我们应对SAS以及后来应对恐怖袭击方面取得的某些经验，不仅对我们进一步搞好城市公共安全具有长远的借鉴意义，对国际社会也是一个重大贡献。

目前，中国社会已进入实现“两个百年”宏伟目标的攻关阶段。在国际形势风云多变和国内矛盾错综复杂相互作用的新形势下，各种形式的、不同诱因和不同规模的、可以预测的和不可预测的公共安全问题随时可能发生，压力、挑战和风险与日俱增。有鉴于此，从中央到地方，有关公共安全的宣传、教育、立法、执法、监督、稽查、预警、评估、考核、应对、救援等各方面的工作都在大幅度推进。特别是在预警机制、培训机制、应急机制、管理机制、问责机制等方面，传统方式与创新思维相结合，为我国公共安全的整体水平迈向新阶段，为城市和大城市、超大城市公共安全管理体系建设，开辟了新的前景。

当然，仅仅做到这些显然还不够，甚至可以说远远不够。毕竟我们与世界各国已经生活在经济、文化、安全等各方面联系日益紧密的同一个“地球村”中，生活在历史与现实相互交汇的同一个时空中，生活在中国走向世界、世界走进中国的联动发展进程中。我们打开国门搞建设、以合作共赢方式谋发展，理所当然地包括推进现代化和城市化发展进程，包括应对公共安全挑战等问题。

武警特警城市反恐演练

所以，我们在研究解决整个国家公共安全问题，研究解决大中小各类城市公共安全问题并深入探讨其形成规律与化解之道时，就始终不渝地注意研究国外正反两个方面的经验和教训。譬如，我们既要研究借鉴日本、新西兰等发达国家遭遇强地震等重大自然灾害时，常常临危不乱，处变不惊，并且应对有术、处置有方的成功经验；也要研究美国、俄罗斯这样一些大国面临重大恐怖威胁时，情报信息整合不力、风险评估和预警机制失灵、即时反应措施失调从而导致更大损失的严重教训；另外也要研究南非、巴西这样一些公认的社会治安形势严峻、政府应急能力不足的国家，如何成功举办世界杯和奥运会等大型国际活动的，奥妙在哪里?还要认真研究东南亚和南亚地区某些国家自然灾难、重大事故发生后，各种形式和甚至是大规模的“人祸”接踵而至的教训，他们的问题到底出在哪里?

中国有句老话，说的是“他山之石，可以攻玉”。我相信，只要我们一方面立足于中国基本国情，加强法治、群策群力、防治结合，另一方面注意研究借鉴国外经验，不断加强和推进在公共安全领域的对外交流对话与合作，我国的公共安全问题，特别是牵一发而动全身的城市公共安全问题，就一定会得到更好的解决。我国现代化、城镇化、城市都市化的步伐，就会更大更快。中国在和平崛起的道路上，就会走得更好更稳。

（本文系作者在2016上海公共关系协会国际高峰论坛上的讲话稿整理而成，图片来源于网络）